Web Dosen

Berpacu menjadi yang terbaik

Mengurai Benang Kusut Korupsi di Birokrasi

diposting oleh philipus-k-s-fisip pada 14 December 2012
di Umum - 0 komentar



MENGURAI BENANG KUSUT KORUPSI

DI BIROKRASI

 

 

Philipus Keban

 

Abstract

This article examines corruption and its various forms. Although exists in every country and has been an ancient problem, corruption has only recently become a focus of worldwide concern as a major global problem.

Pendahuluan

Sebagai sebuah sistim sosial yang dibalut dengan berbagai aturan internal, birokrasi publik menjadi ujung tombak pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada publik. Bahkan boleh dikata, dari berbagai aktor yang terlibat dalam tata pemerintahan (governance), birokrasi masih dipandang sebagai aktor yang paling legitimit.

Terkait dengan hal tersebut, harapan publik adalah birokrasi harus mampu mewujudkan the greatest good for the greatest number, sesuatu yang paling esensial dalam seluruh perjalanan birokrasi. Pada saat yang bersamaan, birokrasi dengan segala nilai (values) yang bersaing di dalamnya harus mampu mengedepankan nilai-nilai demokrasi (kesetaraan, keadilan, penghargaan terhadap HAM, dan sebagainya), disamping pemenuhan akan nilai-nilai birokrasi (efisiensi, efektivitas, dan sebagainya). Ketika terjadi pertentangan diantara kedua kategori nilai di atas, munculah persoalan yang sedemikian kompleksnya di birokrasi.

Dalam perjalanannya sebagai sebuah sistim sosial, tidak sedikit tantangan yang dihadapi birokrasi. Diantara berbagai tantangan tersebut, korupsi di internal birokrasi tampil dengan derajat dan bentuk yang berbeda-beda. Oleh banyak pakar, korupsi bahkan telah dianggap sebagai virus mematikan yang mengancam eksistensi birokrasi itu sendiri. Birokrasi yang korup kemudian lambat laun menuju kepada kepunahannya sebagai sebuah sistim sosial masyarakat.

Dalam jangka pendek, mencari jalan keluar dari persoalan korupsi memang selalu sulit, namun menetapkan solusi yang permanen pun adalah tidak mungkin. Hal ini mengingat sebab, tipe, dan akibat dari korupsi bisa berbeda-beda dan karenanya membutuhkan solusi yang berbeda pula. Dalam bahasa yang lebih teoritis, dikenal ada high-level dan low-level corruption, political dan bureaucratic corruption, closed dan opened corruption, tangible dan intangible, dan melalui saluran yang legitimate atau illegitimate (Johnston 1986).

Hodgkinson (1997) membagi 2 tipe korupsi yakni primary corruption dan secondary corruption. Primary corruption adalah bentuk korupsi yang tidak mengancam masyarakat secara keseluruhan. Dalam kategori ini, orang yang melakukan korupsi masih bisa menerima norma-norma legal. Seseorang mungkin saja melakukan penyimpangan, namun mereka masih menerima aspek penegakan hukum dan akan dihukum jika terbukti korupsi. Sedangkan secondary corruption adalah wujud korupsi yang lebih serius dimana sistem politik membuat orang untuk korupsi dan tidak ada perhatian terhadap aspek punishment atau perasaan bersalah. Jenis korupsi ini muncul karena ketidakpercayaan terhadap pemerintah, dan korupsi ini memiliki efeki korosif pada tata pemerintahan, yang mengancam sistem, kemudian tercipta kultur dimana korupsi menjadi sesuatu yang tidak asing lagi. (Hodgkinson 1997).

Mengingat urgensitas persoalan di atas, penulis kemudian berinisiatif untuk mengedepankan kajian tentang korupsi di birokrasi. Diawali dengan menjelaskan definisi korupsi itu sendiri, artikel ini kemudian mengajak pembaca untuk mengkaji lebih lanjut sebab-sebab, tipe, dan efek yang ditimbulkan oleh korupsi. Dengan demikian korupsi dapat ditempatkan dalam bingkai yang sesungguhnya.

Definisi Korupsi

Salah satu definisi korupsi yang menurut penulis paling representatif adalah pendapat yang dikemukakan oleh Nye, bahwa korupsi adalah “behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private-regarding (personal, close family, private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain types of private-regarding influence” (1967). Nye secara spesifik mengatakan bahwa korupsi mencakup bribery, nepotism, dan misappropriation. Dalam pandangan Nye diatas, penggunaan jabatan publik secara tidak sah demi mendapatkan keuntungan pribadi sudah cukup mengindikasikan terjadinya korupsi. Korupsi menunjukkan ketiadaan integritas dalam pemerintah, salah guna kekuasaan, dan kebijakan yang cenderung kooperatif dengan keuntungan personal baik itu ekonomi, sosial, politik, atau ideologi (Johnston 1986; Warburton 1998).

Secara politik, korupsi dapat mengatasi perbedaan diantara para elit, memberikan akses kepada risorsis publik, mendukung integrasi nasional, dan memperkuat institusi politik. Di lain pihak, korupsi memperparah konflik etnik dan antar wilayah dan mengurangi legitimasi politik. Secara ekonomi, korupsi bisa mendorong pembentukan kapital, mempercepat proses transaksi, dan membuka ekonomi bagi para enterpreneur. Di lain pihak, korupsi mendorong ekspor risorsis secara ilegal, mendorong konsumsi, dan mengakibatkan pekerjaan publik menjadi tidak produktif. Secara administrasi, korupsi memberikan kontribusi bagi fleksibilitas dan efisiensi dengan cara memperlancar kerja unit-unit pemerintah dan mengurangi dampak dari program dan kebijakan yang dirumuskan secara buruk serta pembuatan keputusan yang lemah. Di lain pihak, korupsi menghasilkan rasa tidak percaya kepada seluruh birokrasi publik, menghambat delegasi kewenangan, dan mengurangi produktivitas.

Sebab-sebab Terjadinya Korupsi

Ada 3 alasan teoritis tentang kerawanan korupsi di birokrasi. Pertama, alasan kejarangan (scarcity). Kecenderungan untuk melakukan korupsi biasanya terdapat dalam masyarakat miskin. Dengan logika bahwa semakin miskin sebuah masyarakat maka masyarakat tersebut akan semakin berkekurangan. Untuk memenuhi kekurangan, orang kemudian melakukan korupsi. Kedua, korupsi muncul karena lemahnya moralitas insan yang ditandai dengan ketidakmampuan individu untuk menentukan benar dan salah. Berkaitan dengan hal ini, korupsi kemudian dipandang sebagai bagian dari perilaku manusia yang senantiasa ada dalam setiap peradaban manusia. Ketiga, munculnya perilaku korupsi dikaitkan dengan lemahnya tata pemerintahan (governance). Korupsi muncul karena pemerintah belum mampu melakukan penegakkan hukum sehingga setiap orang bisa saja melakukan korupsi karena ia merasa yakin hukum tidak akan datang padanya.

Lebih jauh, Dobel (1978, 958) menandaskan adanya sebab-sebab moral, politik, ekonomi, dan sosial dibalik aktivitas korupsi. Ia menggambarkan terjadinya korupsi karena ketidakmampuan moral untuk membuat komitmen yang rasional, simbol, dan institusi yang membawa manfaat bagi kesejahteraan publik. Korupsi menunjukkan runtuhnya loyalitas terhadap kesejahteraan bersama berasal dari interaksi manusia dengan ketidaksetaraan kesejahteraan, kekuasaan, dan status yang begitu sistimatis. Korupsi pemerintah berakibat pada konflik politik, termasuk kemunculan faksi-faksi semi-pemerintah dan sistem kelas yang terpolarisasi. Pertentangan antar faksi meruntuhkan dasar struktur politik masyarakat dan munculnya korupsi yang sistimatis dalam seluruh aspek kehidupan politik.

Terkait dengan hal di atas, Caiden (2001) memberikan penjelasan yang sangat komprehensif. Menurutnya, persoalan korupsi bisa saja muncul di birokrasi karena 5 hal. Pertama, sebab sistemik, dengan asumsi bahwa birokrasi tidak hidup dalam ruang yang hampa maka terjadinya korupsi di birokrasi bisa disebabkan karena insititusi politik yang lemah. Ini sangat jelas terjadi ketika pengambilan keputusan di birokrasi tidak mengedepankan kepentingan umum (public interest). Sebaliknya, kepentingan sesaat partai politik, lembaga legislatif, dan kelompok kepentingan yang lain selalu mendapat tempat utama dalam setiap proses pengambilan keputusan di birokrasi. Selain lemahnya insititusi politik, ketidakberhasilan dalam mereformasi institusi pemerintah daerah yang ditandai dengan masih dianutnya spoil system dan partisanship telah menguatkan korupsi institusional. Ditunjang dengan organisasi dan hukum yang tidak efektif, lemahnya audit dan kontrol internal, partisipasi minim dalam keputusan, dan ketiadaan standar diskresi kemudian menstimuli munculnya korupsi secara masif (Caiden 1979, 296). Studi empirik pun kian menegaskan bahwa korupsi memiliki hubungan yang erat dengan ukuran/besaran birokrasi (Meier and Holbrook 1992, 138).

Kedua, terjadinya korupsi karena argumentasi fungsional. Dalam konteks ini, korupsi dipandang mempercepat proses pemerintah dan mendatangkan hasil yang lebih diinginkan. Misalnya dalam membuat berbagai kesepakatan kontrak yang seringkali memakan waktu lama, mahal, dan tidak pasti. Untuk alasan ini, proses pembuatan keputusan telah menciptakan bottleneck antara apa yang diinginkan dan apa yang didapat publik. Di sini kemudian korupsi adalah sarana yang memiliki ongkos yang relatif lebih sedikit ketimbang bentuk pengaruh yang lain.

Menurut para revisionist fungsional, korupsi di negara-negara miskin dapat mendorong pembangunan ekonomi, partisipasi politik, implementasi kebijakan, dan efisiensi administrasi. Robert Merton (1957) menandaskan bahwa mesin politik klasik, meskipun korup, memiliki beberapa fungsi laten yang bermanfaat. Pemimpin politik menjadi sarana penting dalam kekuasaan terpusat, mesin politik menjadi sarana yang menjamin bantuan bagi individu atau kelompok, termasuk kaum miskin yang memerlukan pekerjaan dan bisnis yang memerlukan political privileges.

Dalam argumen fungsional, korupsi dapat membantu unifikasi dan stabilitas nasional, meningkatkan partisipasi dalam masalah-masalah publik, dan meningkatkan akuntabilitas birokrasi terhadap institusi politik (Abueva 1966). Korupsi mampu menggabungkan kelompok yang teralienasi satu sama lain dan memberikan solusi alternatif terhadap kekacauan yang terjadi (Huntington 1968). Korupsi memperkuat institusi politik, mengkonsolidasikan para elit (Scott 1972). Korupsi merangsang pertumbuhan ekonomi melalui penyediaan mekanisme alokasi pengganti untuk tujuan-tujuan investasi dan memobilisasi birokrasi untuk menjadi lebih energik (Bayley 1966; Leff 1964; Tilman 1968). Korupsi meningkatkan responsivitas birokrasi, mengurangi red tape, mempercepat urusan publik, dan meningkatkan kualitas pelayanan publik (Dwivedi 1968).

Ketiga, terjadinya korupsi bisa dikaitkan dengan argumen kultural. Dalam konteks ini, diyakini bahwa setiap negara memiliki “etos” korupsi sendiri-sendiri dan lingkungan politik yang korup merefleksikan masyarakat yang korup. Budaya politik memengaruhi jumlah dan tipe korupsi politik. Budaya politik juga memengaruhi respon ketika korupsi diketahui. Dilihat dari tipologinya, ada sekelompok orang yang biasanya tidak toleran dengan persoalan korupsi. Kelompok ini selalu menekankan aspek kejujuran. Tipe ini kemudian disebut sebagai moralistik. Dalam masyarakat yang individualistik, dalam konteks tertentu mereka bisa menerima budaya korupsi. Sedangkan dalam masyarakat tradisionalistik, orang yang aktif dalam politik selalu mengejar keuntungan personal (Elazar, 1972). Menggunakan model Elazar diatas, studi empirik menemukan bahwa korupsi politik lebih umum dijumpai dalam negara yang menganut kultur tradisionalistik dan jarang ditemukan dalam negara yang menganut kultur moralistik, dengan populasi yang kebanyakan berpendidikan, dan tingkat kemiskinan yang rendah.

Keempat, korupsi dilihat dari argumen ekonomi. Jika dilihat dari bingkai makroekonomi, akan menghasilkan efek yang membahayakan ekonomi sebuah bangsa. Korupsi menghambat terciptanya pasar bebas dan menghasilkan efek yang berbahaya bagi pembangunan ekonomi (Eigen 1996, 158).

Kelima, korupsi bisa dilihat dari argumen perilaku. Dalam suatu negara yang korup, tidak semua pegawai negerinya korup, dan tidak semua pegawai bersih dalam negara yang bersih (Nice 1983, 515). Karenanya, tidak seperti argumen sistemik, argumen perilaku menandaskan bahwa korupsi disebabkan karena individu yang tamak dan bukan karena sistem politik, lingkungannya, atau faktor ekonomi. Korupsi adalah penetrasi dari kaum oportunis, yang mengabaikan aturan  (Hodgkinson 1997, 24).

Berdasarkan keterangan di atas, beberapa generalisasi dapat ditarik dalam konteks korupsi. Pertama, korupsi dapat ditemukan dalam semua sistem politik, pada setiap level pemerintah, dan dalam pemberian layanan barang dan jasa publik. Kedua, korupsi beragam menurut asal, kejadian, dan pentingnya dalam wilayah geografis, kultur politik, ekonomi, dan administrasi yang berbeda. Ketiga, korupsi difasilitasi atau dihambat oleh kontek sosial (termasuk pengaruh internasional dan transnasional) dimana kekuasaan dijalankan. Keempat, korupsi memiliki sebab dan mengambil pola yang beragam dan tidak dapat diukur secara akurat. Kelima, korupsi sangat sulit dikikis dan berakar kuat karena kontrol cenderung bersifat formalistik, superfisial, temporer, dan bahkan kontra produktif. Keenam, korupsi dekat dengan kekuasaan, pembuatan keputusan kunci, dan kewenangan diskresi. Korupsi menjadi harga baik bagi akses kepada pembuat keputusan dan pengaruh dalam pembuatan keputusan. Ketujuh, korupsi ada dalam kondisi masyarakat yang relatif tidak stabil, kehidupan ekonomi yang tidak pasti, kesehatan yang tidak terdistribusi dengan baik, pemerintah yang tidak representatif, privatisasi risorsis pulik, faksionalisme, personalisme, dan dependensi. Kedelapan, korupsi cenderung mendukung perusahaan ilegal, underground economies, dan kejahatan yang terorganisir. Kesembilan, korupsi dapat dihambat dalam batas-batas yang masih dapat diterima jika ada keinginan politik (political will), etos demokratis, norma-norma administrasi yang legal-rasional, termasuk kejujuran dan integritas personal serta penegakkan etika publik secara efektif.

Korupsi tidak selamanya disamakan dengan perilaku yang ilegal. Faktanya, korupsi seringkali mencakup pula aktivitas yang secara teknis dianggap legal, penggunaan kewenangan secara tidak etis, dan dapat timbul tanpa ada manfaat finansial. Penyalahgunaan kekuasaan demi tujuan-tujuan politik, misalnya.

Faktor-faktor kontributor (contributory factors). Pertama, psikologis (psychological) yakni akar korupsi ditemukan dalam kegagalan pembentukan karakter yang melekat dalam kondisi manusia. Kedua, ideologi (ideological) tertentu mengesahkan munculnya korupsi atau menghambat tindakan remedis, ideologi nihilistik dan tirani. Ketiga, eksternal (external) dalam pemahaman bahwa korupsi sifatnya menular. Tidak ada masyarakat yang terisolasi dari masyarakat lain. Begitu pula korupsi, bisa melampaui batas-batas yang ada. Keempat, persoalan ekonomi (economic) jelas menjadi sumber utama korupsi. Kelima, sosiokultural (sociocultural) yakni kegagalan mencapai kepentingan bersama disebabkan karena adanya konflik loyalitas, dimana tidak ada komitmen kepada kepentingan yang lebih luas. Jabatan publik digunakan untuk keuntungan partisan. Keenam, teknologi (technological). kegagalan teknologi dan sistem administrasi membuat korupsi menjadi tidak terdeteksi, dan mengaburkan proses investigasi. Kekuatan setiap faktor yang bersaing ini kemudian membuat perbedaan antara korupsi sebagai a fact of life dan korupsi sebagai a way of life.

Akibat yang Ditimbulkan Korupsi

Terganggunya netralitas birokrasi dari kepentingan politik sekelompok pihak mengakibatkan banyak keputusan politik dalam birokrasi menjadi lemah (Rose-Ackerman 1978). Bisa dipastikan pengambilan keputusan bias kepada kepentingan kelompok tertentu yang notabene memiliki kekuasaan besar di luar birokrasi yang mampu mengendalikan jalan birokrasi. Birokrasi menjadi rentan dengan sentuhan pengaruh di luar birokrasi.

Korupsi juga mengakibatkan hilangnya kewenangan moral. Padahal, dalam setiap pengambilan keputusan di birokrasi sangat dituntut adanya otonomi moral berdasarkan pertimbangan-pertimbangan yang rasional sesuai dengan landasan etika dan moral. Korupsi kemudian berpotensi mengakibatkan terjadinya degradasi moral pejabat maupun pegawai di birokrasi. Ini yang kemudian lambat laun membawa birokrasi pada kondisi terjadinya pembusukan birokrasi secara masif.

Disamping itu, korupsi melemahkan efisiensi kegiatan pemerintah dimana rasio antara input dan output sebuah keputusan menjadi sangat timpang. Tersedotnya anggaran pemerintah pada pos-pos fiktif membuat anggaran publik tidak dekat dengan konteks akuntabilitas publik, salah satu pilar penting dalam konteks good governance. Kalau ini terjadi, dipastikan akan muncul sebuah “softness of state” dimana ada tindakan sosial yang mencegah terciptanya pemerintah yang efektif dan mengacaukan pembangunan nasional (Myrdal 1970; Nossiter 1970).

Korupsi juga berpotensi meningkatkan kejahatan yang semakin terorganisir, membebani wajib pajak, dan memberikan dampak secara langsung pada kaum miskin (Benson 1978). Publik semakin dituntut untuk membayar pada tingkat ongkos yang tinggi, langsung maupun tidak. (Gardiner and Lyman 1978). Dalam jangka panjang, semakin besar korupsi di birokrasi akan mengakibatkan kekebalan atas tindakan kriminal yang dilakukan orang tertentu. (Sherman 1978).

Memerangi Korupsi

Menurut Caiden (2001), korupsi adalah suatu masalah yang kompleks dengan faktor dan pendorong yang berbeda-beda. Korupsi mengambil bentuk yang berbeda, dan tidak ada lembaga dan pegawai publik yang imun dari korupsi. Oleh karenanya, kemauan politik (political will) merupakan salah satu prasyarat dalam upaya memerangi korupsi di birokrasi. Pemimpin politik harus memiliki komitmen untuk mengeradikasi korupsi yang semuanya itu harus dimulai dari menumbuhkembangkan komitmen pribadi. Tidak ada favoritism maupun standar ganda dalam pengungkapan kasus korupsi di birokrasi.

Disamping itu, public pressure menjadi hal yang esensial dalam mengeradikasi korupsi di birokrasi. Publik harus mampu mengawal jalannya birokrasi, sesuatu yang selama ini masih jauh dari harapan. Kemauan politik, tanpa dorongan yang kuat dari publik dalam menjaga integritas publik seringkali membuat birokrasi jauh dari publik. Untuk itu, publik harus tahu perilaku mana yang tidak dapat diterima dan kemana mereka harus menyuarakannya.

Dalam memerangi korupsi diperlukan adanya target kunci (key targets). ”Wilayah basah” biasanya memiliki pengaruh yang besar pada berbagai keputusan publik, dan ini rentan dengan persoalan korupsi. Biasanya korupsi muncul dalam wilayah yang memiliki derajat diskresi yang sangat besar. Disini kemudian cobaan juga menjadi sangat besar. Target utama adalah penegakan hukum yang berlaku bagi semua pihak, tanpa ada pertimbangan politis tertentu.

Tindakan antikorupsi memerlukan perubahan dalam struktur dan proses birokrasi. Perubahan organisasi diperlukan untuk mencegah konsentrasi kekuasaan yang korup. Instrumen yang ada diantaranya pengadaan dan manajemen anggaran publik, reformasi administrasi, perlunya audit, sistem peradilan yang independen, kesadaran etika melalui informasi dan pendidikan publik. Inovasi birokrasi seperti kesepakatan rotasi, yuridiksi yang overlaping, organisasi yang paralel, dan birokrasi yang kompetiti, kalau dikombinasikan, maka akan mengurangi peluang munculnya korupsi. (Caiden 1979, 297).

Terakhir, penguatan etika pegawai (official ethics) menjadi bagian integral dalam memerangi korupsi. Kode etik harus ditegakkan sebagai suatu kebanggaan profesional dan disiplin personal. Tetapi integritas hanya dapat dijaga apabila ada kompensasi yang memadai. Pemerintah pun perlu memperkuat faktor-faktor penangkal (countervailing factors). Setiap masyarakat memiliki karakteristik tertentu yang mendorong terciptanya korupsi pejabat. Karenanya, perlu dicegah, karena kalau tidak maka korupsi yang endemik akan muncul. Karenanya perlu diatasi doktrin-doktrin yang menyesatkan, ketidaksetaraan, over regulasi sosial, loyalitas berbasis kekerabatan, ketiadaan norma legal-rasional, dan berbagai faktor kontributor yang lain.

Penutup

Dengan segala upaya, memang sangat sulit bagi pemerintah untuk memberantas korupsi di birokrasi sampai tuntas. Hal ini karena korupsi merupakan bagian yang tak terhindarkan dalam kehidupan manusia dan selalu dan akan selalu ada dalam peradaban manusia. Meskipun demikian, berbagai pihak dalam konteks tata pemerintahan perlu mengambil tindakan untuk membatasi tendensi tersebut (Dobel 1978, 972).

Seperti pada uraian terdahulu, korupsi bisa membawa keuntungan maupun kerugian pada kualitas tata pemerintahan. Karenanya, sudah menjadi tanggung jawab bersama semua pihak agar korupsi bisa membawa keuntungan-keuntungan yang lebih besar daripada kerugian-kerugian yang ditimbulkannya. Di sini kemudian pemerintah sebagai ujung tombak tata pemerintahan perlu menetapkan strategi yang jitu.

Daftar Pustaka

Bhargava, Vinay and Emil Bolongaita. Challenging Corruption in Asia. Case Studies and a Framework for Action. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2004

Cooper, Terry L. Handbook of Administrative Ethics. Second Edition. Marcel Dekker, Inc., 2001.

Johanng Raflambsdorff. The Institutional Economics of Corruption and Reform Theory, Evidence, and Policy. Cambridge University Press,  2007.

Rose-Ackerman, Susan (Ed). International Handbook on The Economics of Corruption. Edward Elgar Publishing Limited, 2006.

Caiden, Gerald and Dwivedi O.P. (Ed). Where Corruption Lives. Kumarian Press Inc. 2001.

Shah, Anwar. Performance Accountability and Combating Corruption: Public Sector Governance and Accountability. World Bank, 2007.

Tinggalkan Komentar

Nama :
E-mail :
Web : tanpa http://
Komentar :
Verification Code :