Web Dosen

Berpacu menjadi yang terbaik

Pengukuran Kinerja Organisasi Publik

diposting oleh philipus-k-s-fisip pada 14 December 2012
di Umum - 0 komentar

MENGUKUR KINERJA ORGANISASI PUBLIK

 

Philipus Keban

 

Pendahuluan

Meningkatkan kinerja organisasi publik merupakan perhatian utama bagi administrasi publik. Namun sayangnya, hanya segelintir upaya dilakukan untuk mengkaji tentang efektivitas organisasi pemerintah (Brewer and Selden, 2000). Salah satu alasannya adalah bahwa kinerja organisasi merupakan sebuah konsep yang rumit untuk dimaknai dan diukur. Terkadang para stakehoder tidak menerima sepenuhnya menyangkut elemen kinerja mana yang paling penting, dan beberapa elemen sulit untuk diukur karena elemen tersebut lebih preventif (misalnya mencegah bencana lingkungan, penanggulangan kemiskinan, dan sebagainya). Dalam sektor publik, pembenahan kinerja agen pemerintah juga memiliki implikasi politik yang kuat.

Sejalan dengan semakin dianutnya paradigma new public management dalam sektor publik, setiap organisasi publik dituntut untuk terus melakukan pengukuran kinerja. Apalagi saat ini ketika perhatian publik semakin diarahkan kepada aspek akuntabilitas, maka pengukuran kinerja dapat dijadikan sebagai arsenal politik organisasi agar dinilai akuntabel oleh stakeholder eksternal. Namun, yang digarisbawahi melalui tulisan ini adalah bagaimana melakukan pengukuran kinerja secara efektif. Hal ini menjadi penting mengingat pengukuran kinerja yang efektif dipastikan meningkatkan akuntabilitas organisasi. Ringkasnya, pengukuran kinerja organisasi merupakan respon suatu organisasi terhadap para stakeholder di luar organisasi, sehubungan dengan penggunaan risorsis publik dan pelayanan kepada kepentingan publik.

Sebuah persoalan yang menyisakan tanda tanya besar adalah bagaimana menetapkan ukuran dan model terbaik kinerja setiap organisasi publik. Melalui teori organisasi, sejumlah pakar berupaya mengembangkan cara terbaik untuk merumuskan dan atau mengukur kinerja organisasi. Sayangnya beberapa penelitian seringkali justru menyisakan konflik model pengukuran kinerja organisasi. Secara keseluruhan, dasar teori yang ada belum memadai sebagai faktor eksplanasi yang paling tepat untuk menilai dan mengukur kinerja organisasi publik dan nonprofit.

Oleh karenanya, tulisan ini mengangkat isu tentang implementasi pengukuran kinerja. Beberapa pertanyaan kritis yang akan dijawab dalam tulisan ini adalah: Seberapa jauh penggunaan sistem pengukuran kinerja dalam pemerintah daerah? Ukuran-ukuran apa yang dipandang paling bermanfaat bagi pemerintah tersebut? Faktor-faktor apa yang mempengaruhi pengukuran kinerja?

Kompleksitas Permasalahan

Pengukuran kinerja masih belum sepenuhnya dilakukan secara cermat oleh kebanyakan organisasi publik (Hatry dkk. 1990; Perrin 1998). Padahal, apabila pengukuran kinerja digunakan secara tepat, maka akan mendukung pembuatan keputusan yang lebih baik. Terbatasnya organisasi publik untuk mengukur kinerjanya bisa dipahami karena ini bukan perkara yang mudah. Diantaranya karena sedemikian kompleksnya lingkungan internal maupun eksternal organisasi publik. Katakanlah misalnya,  ketidakpastian dukungan stakeholder dan ketidakcukupan kemampuan teknis untuk mengumpulkan dan menganalisa data kinerja (Radin 1998; Theurer 1998). Para manajer publik terkadang memiliki keterbatasan untuk menetapkan tujuan dan ukuran-ukuran kinerja, serta minim informasi yang membedakan outcome dan output.  Tantangan di atas sekaligus merupakan problem yang sering mengganggu perbaikan atau reformasi manajemen. Juga rendahnya kapasitas stakeholder (kapasitas politik) untuk memberikan dukungan terhadap proses pengukuran kinerja. Sementara, dukungan para elected officials sangat penting karena akan membuka ruang dan memberikan legitimasi bagi segenap perubahan dan harapan kinerja.

Kinerja organisasi merupakan fenomena sosial yang subyektif, kompleks, dan sulit untuk diukur dalam sektor publik (Au 1996; Anspach 1991). Boschken (1994) berpendapat bahwa para agen publik memiliki beragam kontituen yang menuntut penekanan yang berbeda. Sementara para sarjana administrasi publik cenderung menentukan satu standar tunggal, padahal pelayanan publik ada dalam sebuah masyarakat yang plural dan interdependen. Bahkan berbagai penelitian sebelumnya cenderung berfokus pada ukuran-ukuran yang berkaitan dengan efisiensi dan mengabaikan nilai-nilai seperti kesetaraan (equity) dan keadilan (fairness). Ukuran-ukuran yang sempit tersebut bisa menghasilkan konklusi yang menyesatkan tentang efektivitas organisasi (Kaplan and Norton 1992; Judge 1994).

Banyak pakar menganjurkan bahwa sebaiknya para manajer publik dan organisasi publik hendaknya mengembangkan ukuran-ukuran kinerja yang lebih valid, reliable, dan mudah dipahami (Hatry dkkl. 1992; Ammons 1995). Ukuran-ukuran ini lebih didasarkan pada kegiatan operasional, dan data lebih siap dikumpulkan manakala teknologi informasi dapat digunakan secara baik. Ukuran-ukuran outcome mensyaratkan adanya survey pelanggan atau masyarakat, namun terkadang tidak ada kemampuan (capacity) untuk mengumpulkan data tersebut dalam cara-cara yang valid secara keilmuan. Leithe (1997) juga menambahkan bahwa seringkali ketiadaan “cost-accounting systems” yang diperlukan untuk mengetahui biaya tiap-tiap unit. Kurangnya kompetensi teknis akan pengukuran kinerja dapat dipahami, meskipun aspek ini sering ditemui dalam berbagai literatur tradisional.

Konseptualisasi Kinerja Organisasi

Organisasi berkinerja tinggi diartikan sebagai kelompok pekerja yang mampu menghasilkan barang atau jasa yang diinginkan pada kualitas yang tinggi dengan menggunakan risorsis yang seminimal mungkin. Produktivitas dan peningkatan kualitasnya berlangsung secara kontinyu menuju kepada tercapainya misi organisasi (Popovich, 1998). Organisasi yang berkinerja tinggi adalah organisasi yang memiliki misi yang jelas, mengetahui outcome-nya, dan berfokus pada hasil (result), memberdayakan pekerjanya, memotivasi dan mendorong pegawai untuk sukses, fleksibel terhadap situasi baru, kompetitif dalam hal kinerja, merestrukturkan proses kerja untuk memenuhi kebutuhan pelanggan, dan menjaga komunikasinya dengan para pemangku kepentingan.

 

 

 

 

 

Dalam studinya mengenai kinerja organisasi, Brewer dan Selden (2000) menguraikan model teoritis terkait dengan kinerja organisasi publik. Lebih lengkapnya dapat dilihat pada ekshibit berikut:

 

 

 

 

 






Agency Support for NPR1

 

Task Motivation2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Faktor-faktor pada level agency

2 Faktor-faktor pada level individual

Untuk melakukan perubahan, harus ada tiga elemen mendasar: 1) lingkungan untuk melakukan perubahan harus ada; 2) risorsis yang cukup untuk mendukung perubahan; dan 3) kepemimpinan yang sustained yang menciptakan budaya perubahan agar berbagai inovasi dapat terlembaga dalam organisasi. Kepemimpinan yang sustained dipastikan akan mendukung budaya perubahan agar inovasi dapat terinstitusionalisasi dalam pemerintah. Tentunya hal tersebut memerlukan adanya suatu komitmen kepemimpinan untuk jeli terhadap hal-hal yang berhubungan dengan kinerja para pemimpin, disamping sebagai bagian dari pelaporan keuangan dan manajemen.

Ukuran-ukuran kinerja bisa meliputi input, aktivitas/proses, output, outcome; biaya/efisiensi, kualitas/kepuasan pelanggan, dan benchmarks. Output merupakan ukuran-ukuran mengenai jumlah pelayanan yang diberikan atau jumlah layanan yang memenuhi persyaratan kualitas tertentu. Misalnya, jumlah kejahatan serius yang dilaporkan, jumlah jalan yang diperbaiki, dan sebagainya. Outcome merupakan ukuran tentang hasil yang timbul karena adanya layanan yang diberikan. Misalnya kejelasan angka kejahatan serius, dan persentase jalan yang ada dalam kondisi yang sangat baik dan baik.

Kinerja organisasi dapat dipahami dengan berfokus pada faktor-faktor internal maupun eksternal organisasi. Penekanan pada faktor-faktor internal untuk menentukan kriteria kinerja, diantaranya adalah tujuan (goal) organisasi atau prosedur untuk mencapai tujuan. Menurut model “rational goal” atau “purposive-rational”, organisasi didisain untuk mencapai tujuan tertentu, yang secara formal bersifat implisit dan specified. Model ini berfokus pada tingkatan tertentu dimana yang kriteria kinerja organisasi adalah bagaimana organisasi dapat mencapai tujuannya (Etzioni 1964; Pfeffer 1982; Price 1972). Sementara pakar lain menekankan ukuran internal seperti derajat kesehatan organisasi (organizational health) (Argyris 1964; Bennis 1966; Likert 1967). Pakar lain lebih berfokus pada sistem komunikasi yang kuat dan kebijakan dan prosedur yang stabil. Juga ukuran-ukuran hubungan manusia (human relation), seperti misalnya kohesi tenaga kerja, dan pengembangan sumber daya manusia (human resources development).

Secara eksternal, kinerja organisasi diukur dari relasi antara organisasi dengan lingkungannya. Model system resource yang dikembangkan oleh Seashore dan Yuchtman (1967) merumuskan kinerja sebagai kemampuan untuk mengeksploitasi lingkungan untuk mendapatkan risorsis yang terbatas dan bernilai demi mempertahankan fungsinya. Oleh karenanya, dalam konsepsi ini, input ke dalam suatu organisasi dianggap lebih penting ketimbang output karena kemampuan sebuah organisasi untuk mempertahankan risorsis yang cukup demi keberlangsungan organisasi tersebut merupakan indikator yang paling penting. Pendekatan yang lain berfokus pada relasi yang dibangun sebuah organisasi dengan aktor-aktor eksternal kunci. Ecological model atau participation satisfaction model merumuskan kinerja sebagai kemampuan sebuah organisasi untuk memuaskan para konstituen kunci dalam lingkungannya (Boshcken 1999; Conolly, Conlon and Deutch 1980; Keeley 1978; Miles 1980; Zammuto 1984).

Selden dan Sowa (2004) mengatakan bahwa karena setiap organisasi jelas berbeda, maka kriteria yang tepat untuk menilai kinerja bisa saja beragam. Organisasi dengan tujuan yang jelas dan mudah diukur cenderung menggunakan the rational goal model. Sebaliknya, organisasi yang memiliki tujuan yang lebih ambisius cenderung menggunakan faktor-faktor lain, seperti fiscal health, kemampuan untuk menarik dan mempertahankan risorsis, atau kemampuan untuk memuaskan stakeholder kunci.

Telaah Kinerja Organisasi Menggunakan Model Multi-Dimensional

Model multi-dimensional diakui telah mendapatkan perhatian yang cukup besar dari para sarjana manajemen publik dan nonprofit. Hal ini ditunjukkan dengan adanya studi tentang kinerja organisasi dengan menggunakan pendekatan multi-dimensional dan sarjana lainnya berpendapat bahwa keberadaan organisasi publik dan nonprofit menuntut adanya kerangka tertentu yang mencakup berbagai dimensi yang beragam dari organisasi tersebut (Cameron 1982; Forbes 1998; Herman and Renz 1997, 1999; Kushner and Poole 1996; Ostroff and Schmitt 1993; Rainey and Steinbauer 1999; Rojas 2000). Keberadaan model ini sekaligus sebagai peredam sejumlah konflik yang muncul diantara beberapa model lainnya.

Selden dan Sowa (2004) mengemukakan bahwa kinerja organisasi terdiri dari dua dimensi utama, yakni dimensi manajemen dan dimensi program. Dimensi manajemen meliputi karakteristik organisasi dan manjemen – yaitu yang menggambarkan organisasi dan kemampuannya dan aksi para manajer. Ukuran-ukuran manajemen meliputi variabel-variabel struktur dan proses juga outcome dari aktivitas dan manajemennya. Sementara dimensi program mengacu pada pelayanan yang spesifik atau intervensi yang dilakukan organisasi. Program juga mencakup variabel-variabel yang berkaitan dengan struktur dan proses program, serta outcome yang tercipta oleh adanya intervensi.

Menurut mereka, kinerja organisasi tidak hanya menyangkut outcome atau pelayanan organisasi. Kinerja juga menyangkut fungsi struktur manajemen, seberapa baik manajemen, dan dampaknya pada pegawai – risorsis yang paling krusial dalam sebuah organisasi. Dalam organisasi publik dan nonprofit, para pegawai atau staf memainkan peran yang esensial dalam mengubah input organisasi menjadi output (Hasenfold 1983). Meningkatkan efektivitas manajemen atau kinerja dan kapasitas organisasi dapat menghasilkan kinerja program yang lebih baik, karena kapsaitas organisasi atau efektivitas organisasi dapat memberikan fondasi bagi sustainabilitas, perbaikan, dan pertumbuhan program (Letts, Ryan, and Grossman, 1999).

Bagi tiap dimensi utamanya, model ini memberikan dua subdimensi tambahan (Herman and Renz 1999; Scott 1977). Subdimensi pertama meliputi proses dan struktur, dan subdimensi kedua meliputi outcome. Proses dan struktur mengacu pada bagaimana organisasi atau program berjalan. Selanjutnya kedua sub dimensi tersebut dipecahkan lagi ke dalam dua ukuran, yakni kapasitas manajemen (management capacity) dan kapasitas program (program capacity). Sedangkan subdimensi outcome adalah hasil dari manajemen dan aktivitas program, melalui kapasitas manajemen dan programnya. Selden dan Sowa (2004) mengatakan bahwa untuk meningkatkan outcome, organisasi perlu memahami bagaimana manajemen dan kapasitas program dapat memampukan atau menghindari tercapainya outcome tersebut. Secara ringkas dapat dilihat pada figur berikut:

Pengukuran Kinerja

Pengukuran kinerja dimaksudkan sebagai suatu means untuk membuat keputusan yang lebih informatif. Perdebatan yang seringkali muncul adalah seberapa bernilaikah informasi yang disediakan untuk para pembuat keputusan? (Perrin 1998). Dengan adanya informasi yang dihasilkan dari pengukuran kinerja maka akan memberikan umpan balik bagi alokasi sumber daya organisasi untuk kegiatan organisasi berikutnya. Selain untuk memperbaiki kinerja pemerintah (better government), pengukuran kinerja akan memberikan informasi yang tepat untuk pembuatan keputusan publik. Mengembangkan dan menggunakan ukuran-ukuran kinerja seringkali menuntut adanya perubahan fundamental yang bisa saja mengancam sebuah organisasi tanpa memandang nilai-nilai pontensialnya dalam konteks tertentu (Marshall 1996; Merjanian 1996).

Pengukuran kinerja merupakan suatu sarana yang digunakan untuk meningkatkan akuntabilitas. Dalam dekade lalu, para manajer telah belajar banyak mengenai reformasi manajemen. Perhatian telah bergeser dari strategi inovasi manajemen baru (what is performance measurement?) ke arah strategi yang dibutuhkan untuk melaksanakan perubahan (langkah apa yang harus diambil?). Saat ini, perlu pembelajaran untuk mengetahui secara lebih baik mengenai kondisi yang dibutuhkan untuk melaksanakan perubahan (apakah kondisi yang dibutuhkan telah sebagi prasyarat untuk mencapai sukses?) dan mengelola kondisi tersebut (apakah kita tahu dengan jeli kondisi yang disyaratkan tersebut?). Dalam konteks ini, istilah kapasitas (capacity) mengacu kepada kemampuan organisasi untuk mencapai tujuan-tujuannya (Honadle 1980). Adanya jaminan akan dukungan stakeholder dan kemampuan teknis menjadi kapasitas utama untuk melaksanakan reformasi manajemen. Kemampuan teknis merupakan kemampuan untuk menetapkan tujuan dan ukuran-ukuran maupun kemampuan untuk dapat mengatasi berbagai hambatan konseptual seperti kemampuan untuk membedakan outcomes dari output, dan sebagainya. Banyak pakar yang menganjurkan bahwa sebaiknya mengembangkan ukuran-ukuran kinerja yang valid, reliable, dan mudah dipahami (Hatry et al. 1992; Ammons 1995). Seringkali, ukuran-ukuran ini didasarkan pada kegiatan operasional, dan data lebih siap dikumpulkan manakala teknologi informasi dapat digunakan secara luas (Stokes and Monaco 1997; Grizzle 1982). Ukuran-ukuran outcome mensyaratkan adanya survey pelanggan atau masyarakat, namun seringkali tidak ada kemampuan (capacity) untuk mengumpulkan data-data tersebut dalam cara-cara yang lebih valid secara keilmuan. Leithe (1997) juga menambahkan bahwa seringkali ketiadaanya “cost-accounting systems”, yang diperlukan untuk mengetahui “unit costs”. Juga literatur yang mendiskusikan kompetensi teknis yang spesifik akan pengukuran kinerja sangatlah terbatas, meskipun aspek ini telah disebutkan dalam berbagai literatur lama (Pressman and Wildsavsky 1973; Sabatier and Mazmanian 1979).

Kapasitas stakeholder (kapasitas politik) berkaitan dengan adanya dukungan untuk pengukuran kinerja (Jones and McCaffery 1997; Cope 1997). Tidak diragukan lagi bahwa reformasi manajemen membutuhkan dukungan dari manajemen puncak (top management). Dukungan dari para “elected officials” sangat penting karena akan membuka channel, dan memberikan legitimasi bagi segenap perubahan dan harapan kinerja baru, dan memberikan jaminan pendanaan akan upaya-upaya baru.

Pengukuran kinerja bukanlah “an end in itself”. Lantas, mengapa para manajer publik mengukur kinerja? Karena dengan beberapa ukuran akan membantu dalam pencapaian delapan tujuan manajerial. Pengukuran kinerja sangat penting untuk menilai derajat akuntabilitas pemerintah terhadap para stakeholder. Juga, pengukuran kinerja dianggap merupakan isu yang paling hangat dibicarakan dalam setiap level pemerintah saat ini. Fokus terhadap pengukuran kinerja merupakan gambaran tuntutan masyarakat akan bukti terkait dengan efektivitas program yang telah dibuat oleh pemerintah. Sistem monitoring kinerja mulai digunakan dalam formulasi anggaran dan alokasi sumber daya, motivasi pekerja, kontrak kinerja, peningkatan pelayanan pemerintah dan peningkatan komunikasi diantara masyarakat dan pemerintah. Sistem monitoring kinerja juga digunakan untuk tujuan akuntabilitas eksternal. pengukuran kinerja dapat dilakukan secara annual untuk meningkatkan akuntabilitas publik dan pembuatan keputusan kebijakan, atau dapat dilakukan sesering mungkin untuk meningkatkan manajemen dan efektivitas program. The Governmental Accounting and Standards Board (GASB) mengatakan bahwa ukuran-ukuran kinerja dibutuhkan untuk menetapkan tujuan dan sasaran, merencanakan aktivitas program untuk mencapai tujuan tersebut, mengalokasikan sumber daya untuk program tersebut, memonitor dan mengevaluasi “result” untuk menentukan apakah ada kemajuan dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya, dan membentuk rencana program untuk meningkatkan kinerja (Hatry et.al 1990, dalam Behn, 2003).

David Ammons mengatakan bahwa pengukuran yang sophisticade akan undergird proses manajemen, memberikan informasi yang lebih baik menyangkut alokasi sumber daya, meningkatkan pengawasan dari legislatif, dan meningkatkan akuntabilitas. Menurut Osborne and Platrik dalam The Reinventor’s Fieldbook, pengukuran kinerja digunakan agar organisasi lebih akuntabel dan memberikan konsekuensi atas kinerja. Pengukuran akan membantu masyarakat dan customer untuk menilai “the value” yang dihasilkan oleh pemerintah bagi mereka. Pengukuran juga akan memberikan para manajer data yang dibutuhkannya untuk meningkatkan kinerja.

Menurut Robert Kravchuk, ada beberapa tujuan pengukuran kinerja. Tujuan tersebut meliputi: tujuan perencanaan, evaluasi, pembelajaran organisasi, mendorong perbaikan usaha-usaha, pembuatan keputusan, alokasi sumber daya, kontrol, memfasilitasi devolusi kewenangan kepada tingkatan hirarki yang lebih rendah, dan membantu meningkatkan kinerja (Kravchuck and Schack 1996).

Mengukur kinerja dapat digunakan untuk beragam tujuan. Lebih lanjut, menurut Behn, individu yang berbeda memiliki tujuan yang berbeda. Legislator memiliki tujuan yang berbeda dari jurnalils. Stakeholder memiliki tujuan yang berbeda pula dibandingkan dengan manajer publik. Sebagai bagian dari keseluruhan strategi manajemen, manajer publik dapat menggunakan ukuran-ukuran kinerja untuk mengevaluasi (evaluate), mengontrol (control), menganggarkan (budget), memotivasi (motivate), mempromosi (promote), selebrasi (celebrate), pembelajaran (learn), dan perbaikan (improve). Sayangnya, tidak ada satu ukuran kinerja yang tepat untuk kedelapan tujuan diatas. Konsekuensinya, para manajer publik tidak mencari satu ukuran kinerja yang tepat untuk kesemua tujuan diatas.

Menurut Robert Kravchuk, ada beberapa tujuan pengukuran kinerja. Tujuan tersebut meliputi: tujuan perencanaan, evaluasi, pembelajaran organisasi, mendorong perbaikan usaha-usaha, pembuatan keputusan, alokasi sumber daya, kontrol, memfasilitasi devolusi kewenangan kepada tingkatan hirarki yang lebih rendah, dan membantu meningkatkan kinerja (Kravchuck and Schack 1996). Menurut Behn, individu yang berbeda memiliki tujuan yang berbeda. Legislator memiliki tujuan yang berbeda dari jurnalils. Stakeholder memiliki tujuan yang berbeda pula dibandingkan dengan manajer publik. Sebagai bagian dari keseluruhan strategi manajemen, manajer publik dapat menggunakan ukuran-ukuran kinerja untuk mengevaluasi (evaluate), mengontrol (control), menganggarkan (budget), memotivasi (motivate), mempromosi (promote), selebrasi (celebrate), pembelajaran (learn), dan perbaikan (improve). Sayangnya, tidak ada satu ukuran kinerja yang tepat untuk kedelapan tujuan diatas. Konsekuensinya, para manajer publik tidak mencari satu ukuran kinerja yang tepat untuk kesemua tujuan diatas.

Kebanyakan kajian tentang pengukuran kinerja (performance measurement) mengulas tentang hal-hal seputar input, output, outcome, dan benchmark (Ammons 1995; 2001a; Berman 1998; Hatry et al. 1999; Heinrich and Lynn 2000; Kearney and Berman 1999; Sims 1998; Williams, Webb, and Philips 1991). Umumnya berbagai buku teks di atas mengajukan tesis bahwa pemerintah perlu merefleksikan kembali apakah dan bagaimana upayanya untuk mencapai sasaran-sasaran publik, bagaimana pemerintah dapat memanfaatkan risorsis yang ada demi kepentingan publik, dan bagaimana proses pemenuhan sasaran tersebut dilakukan dalam cara-cara yang lebih produktif (Williams, 2003).

Terkait dengan hal tersebut, maka pengukuran kinerja ada baiknya tidak hanya menekankan pada input, atau input dan output saja. Pengukuran kinerja juga harus berdasarkan pada outcome serta kepuasan masyarakat. Terkadang pengukuran kinerja dianggap sebagai alat mengukur produktifitas, yang bertujuan untuk mendapatkan efek terbaik dengan sumber daya yang tersedia. Terkadang pula, penekanan justru pada aspek akuntabilitas kepada publik, meyakinkan bahwa pemerintah memang berupaya memenuhi tuntutan dan keinginan publik.

Menurut Williams, ada empat hal yang perlu diperhatikan terkait dengan pengukuran. Pertama, pengukuran harus ditujukan untuk tujuan praktis, bukanlah sebagai “an end in itself”. Kedua, suatu sistem pengukuran yang efektif mensyaratkan adanya perhatian akan efisiensi dan efektivitas. Ketiga, pengukuran efisiensi membutuhkan perhatian tidak hanya kepada output atau outcome saja, tetapi juga input. Keempat, pengukuran muncul dalam sebuah konteks sosial dan politik, dimana baik konteks sosial maupun politik akan memungkinkan batas-batas pengukuran bagaimana pengukuran tersebut dapat dibangun. Para penganjur pengukuran kinerja hendaknya membangun dukungan politik demi keberlangsungan jangka panjang. Untuk menghindari salah-guna pelaporan kinerja, para pengguna hendaknya menyadari akan  adanya hambatan-hambatan  politis yang menentukan apa dan bagaimana informasi dilaporkan.

 

Pertama: Tujuan Praktis Pengukuran

Biro tidak mengukur pemerintah sebagai “an end in itself”. Ia membantu pemerintah untuk melihat kedalam dirinya, sehingga diharapkan pemerintah dapat (1) akuntabel terkait dengan penggunaan sejumlah risorsis untuk memenuhi tujuan-tujuan publik (reporting); (2) mengalokasikan risorsis untuk tujuan-tujuan publik (budgeting); (3) menjadi lebih baik saat menggunakan risorsis untuk tujuan-tujuan publik (productivity improvement).

Berdasarkan “The Government Accounting Standards Board’s Web site”, informasi kinerja dibutuhkan untuk a) menetapkan tujuan (goal) dan sasaran (objective); b) merencanakan kegiatan program untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut; c) mengalokasikan risorsis untuk program; d) memonitor dan mengevaluasi hasil untuk menentukan apakah kemajuan yang dialami akan menuju kepada tercapainya tujuan dan sasaran tersebut, dan membentuk rencana-rencana program untuk meningkatkan kinerja (GASB, 2001).

Ada tiga macam pengukuran, yaitu penilaian kebutuhan (need assessment), pengukuran outcome (outcomes measurement), dan pengukuran produktivitas (productivity measurement). Namun dalam berbagai literatur terkini lebih menekankan pada pengukuran outcome, ketimbang pada need assessment dan productivity measurement.

Outcome merupakan sebuah konsep politik. Selain memberikan perhatian kepada outcome, manajemen juga memberikan perhatian kepada lembaga eksekutif, legislatif, dan publik. Pengukuran dampak (outcome) terkait dengan pencapaian sasaran-sasaran sosial. Pelaporan mengenai dampak harus dapat diakses oleh berbagai pihak dan hendaknya berkaitan dengan persoalan-persoalan yang menyangkut masyarakat pada umumnya.

Produktivitas, dilain pihak, merupakan sebuah konsep manajemen. Pengukuran produktivitas berkaitan dengan penggunaan risorsis untuk menghasilkan output langsung – yaitu produk dan jasa – dari setiap proses pemerintahan. Pengukuran produktivitas bisa saja dilakukan melalui sejumlah pelaporan, dimana pemahaman akan hal tersebut tidak begitu jelas bagi pihak-pihak di luar organisasi. Tentunya para partisipan politik juga memberikan perhatian pada produktivitas, tetapi tidak memberikan perhatian jangka panjang kepada produktivitas (Down and Larkey 1986). Produktivitas tentunya memiliki keterkaitan dengan outcome. Sebuah organisasi yang produktif – yang secara efisien mengubah risorsis menjadi output – dapat dikatakan berkinerja buruk (lemah) jika output yang dihasilkannya tidak memberikan kontribusi bagi pencapaian sasaran-sasaran sosial yang bernilai. Hal ini menjadi pusat perbedaan di antara sektor publik dan swasta. Dalam sektor swasta, sejumlah output yang dinilai buruk adalah sesuatu yang tidak menguntungkan. Dan para manajer sektor publik tidak bisa sebebasnya mengubah output mereka, karena sesuai dengan sejumlah ekspektasi dari pejabat yang berada di atasnya. Dengan demikian, para manajer publik akan lebih suka mengukur produktivitas, atau bahkan akses kepada risorsis, ketimbang mengukur kinerja (Beresford, 2000).

Biro tidak memberikan perbedaan yang jelas akan sasaran-sasaran produktivitas dan outcome. Disatu sisi, ia berupaya untuk memperbaiki produktivitas, namun dilain pihak, ia harus menekankan akuntabilitas kepada publik.

Input mengacu kepada segenap risorsis yang digunakan oleh pemerintah, utamanya uang, juga faktor-faktor seperti tenaga kerja, waktu, dan sebagainya. Output mengacu kepada efek segera dari proses pemerintah. Outcome merupakan perubahan sosial yang mengikuti output atau proses. Kadang-kadang outcome dibedakan dari “result (kadang disebut impact)”, outcome spesifik yang memiliki hubungan kausal dengan output. Outcome dapat memiliki makna lebih luas, termasuk perubahan dalam masyarakat. Terkadang orang salah membedakan, memperlakukan semua outcome sebagai “result” atau membatasi makna outcome hanyalah “result”. Untuk mendapatkan result, atau bahkan outcome, seseorang perlu menelusuri “indikator-indikator sosial”, pengukuran akan kondisi masyarakat sendiri, atau paling tidak, melakukan sebuah studi evaluasi untuk menelusuri keterkaitan antara proses dan output untuk hasil dan outcome berikutnya. Benchmark merupakan tujuan (goal) yang ditetapkan untuk output, outcome, result, indikator sosial, atau rasio efisiensi di masa datang yang mengukur keterkaitan antara tujuan akhir yang diinginkan dan risorsis yang digunakan untuk  mendapatkannya.

 

Kapasitas, Abilitas, dan Kepemimpinan: Tiga Fundamen Kinerja

Terkait dengan kinerja, ada tiga isu fundamental untuk dapat menjelaskan tidak hanya menyangkut kesuksesan suatu organisasi, tetapi juga membantu menjelaskan kegagalan organisasi. Ketiga isu tersebut adalah a) kapasitas organisasi (capacity) untuk menerima dan melaksanakan tugas yang ada dan tantangan di masa depan; b) kemampuan (ability) metrik kinerja untuk mengukur hal-hal yang dianggap penting; dan c) kepemimpinan (leadership) untuk mendorong terciptanya kinerja yang baik dan mempertahankannya secara bersama-sama.

Dapat dikatakan bahwa inti dari kinerja adalah menyangkut governance dan akuntabilitas. Artinya bahwa kinerja menyangkut bagaimana meyakinkan publik bahwa keseluruhan dana publik dapat digunakan seefektif dan seefisien mungkin. Kinerja juga menyangkut bahwa bagaimana masyarakat dapat melihat dan memahami hasil-hasil yang dicapai dalam program pemerintah. Juga para pekerja publik maupun pemimpinnya tetap memiliki tanggung jawab sekiranya dana publik digunakan secara sia-sia pada program pemerintah yang tidak realistis atau lemah perencanaannya.

Kapasitas (capacity) hendaknya dipandang sebagai sebuah platform kinerja. Adanya kapasitas akan memampukan organisasi dan pemimpinnya untuk membuat berbagi pilihan dan keputusan. Istilah “capacity” dapat diartikan sebagai kemampuan untuk menyusun dan menggunakan risorsis dan sumber daya manusia, dana, talenta, dan waktu, dalam cara-cara yang paling memungkinkan. Itulah mengapa kapasitas dianggap sangat penting.

Pengukuran kinerja dan manajemen dapat menjadi “downright disheartening." Pertanyaan yang perlu dikemukakan adalah apakah pemerintah memiliki kemampuan (ability) untuk melakukan apa yang telah dijanjikannya dan yang diharapkan publik? Jika tidak, apa yang perlu dilakukan untuk memperbaikinya? Terakhir, bagaimana pengetahuan yang ada akan hal tersebut akan memberikan kontribusinya?

Pengukuran kinerja dapat bersifat internal dan eksternal. Terkadang pengukuran internal memberikan penilaian yang positif, namun bagi pihak di luar organisasi justru memberikan penilaian yang berbeda. Oleh karenanya, penting untuk mengkomunikasikan pengukuran kinerja secara internal tersebut dengan pihak-pihak di luar organisasi yg memiliki kepentingan.

Salah satu komponen kapasitas adalah menyangkut manusia (people). Tidak diragukan lagi bahwa terkadang dalam setiap tingkatan pemerintahan (pusat atau daerah), pemerintah tidak menaruh perhatian yang serius akan sistem rekrutmen, tidak menjalankan perencanaan tenaga kerja secara sistematis, dan rendahnya prioritas terkait dengan pelatihan dan pengembangan. Kenyataan itu membutuhkan adanya pengembangan kapasitas (capacity development). Tentunya kinerja yang efektif dan upaya untuk mengukurnya – dilihat dari elemen manusianya – adalah: memiliki SDM yang benar, dengan keahlian dan talenta yang benar, dimana dan kapanpun dibutuhkan organisasi. Kapasitas tidak hanya menyangkut struktur dan sistem; tetapi juga menyangkut SDM yang kreatif, committed, dan memiliki talenta yang nantinya akan membuat sistem bekerja.

Lebih lanjut, meskipun proses rekrutmen mampu menyediakan individu yang benar, perlu juga mengatur adanya sistem yang benar yang menyediakan insentif bagi pencapaian kinerja. Sayangnya, reformasi kinerja (yang menyeimbangkan people management dan insentif kinerja secara lebih efektif) tidak selalu dilakukan secara terbuka. Tidak oleh para pegawai publik, tidak konsisten dengan pejabat terpilih (elected officials), maupun tidak secara terbuka dengan para peneliti akademik.

Pengukuran (measurement) bukanlah menjadi tujuan akhir, dan pertanyaan yang terus dikemukakan adalah ukuran dan pengukuran tentang apa dan untuk siapa? Pertanyaan tersebut penting bagi kinerja publik yang efektif, sama pentingnya dengan isu akan pengukuran hasil. Ada juga pertanyaan reflektif, misalnya bagaimana jika pengukuran telah dilakukan secara efektif namun tidak ada yang peduli dengan hasilnya? Masyarakat terkadang sibuk dengan khidupannya dan terkadang tidak ingin mengetahui data tentang kinerja.

 

Peran Kepemimpinan: Mengkomunikasikan Kinerja

Dari beragam perspektif, kepemimpinan yang handal akan mendorong dan mendukung kinerja. Sebagai pendorong kinerja, pemimpin merupakan komunikator yang penting. Pemimpin diharapkan memiliki kemampuan untuk mengkomunikasikan kinerja dengan baik, tidak hanya dalam organisasinya tetapi juga dengan organisasi lainnya, dengan level pemerintah lain, dan negara lain. Kemampuan kepemimpinan untuk mengkomunikasikan dengan baik dan jelas, untuk meyakinkan tetapi tidak koersif, untuk berbicara isu-isu internal dalam cara dimana pihak-pihak eksternal dapat memahaminya, dan melewati batas-batas organisasi dalam kepentingan kolektif terbesar, merupakan kualitas yang paling penting bagi kinerja modern.

Juga sebagai penggerak kinerja, kepemimpinan merupakan hal yang paling fundamental untuk memotivasi orang untuk bekerja pada level yang tinggi. orang dan tim kerja akan melaksanaka yang terbaik ketika kepemimpinan dapat memberikan arahan dan tujuan yang jelas, batas-batas yang jelas untuk bertindak, dan dukungan yang konsisten untuk bekerja secara baik. Hal ini penting terutama ketika organisasi bekerja dalam suatu lingkungan yang penuh tekanan, dengan ketidakpastian, dan adanya hambatan fiskal. Sebagai pembentuk (shaper) dan penguat (reinforcer) kinerja, pemimpin yang baik akan menerima berita baik maupun tidak baik dan mampu menyelesaikan kedua hal tersebut secara konstruktif.

Tantangan yang dihadapi menyangkut manajemen yang efektif, dalam merekrut dan mempertahankan tenaga kerja dengan keahlian yang tepat dan penuh talenta; tidak mudah bagi para manajer untuk menggunakan sistem manajemen yang berdasarkan cara-cara terkini seperti memotivasi dan memberikan reward bagi karyawan – kesemuanya itu adalah menyangkut kepemimpinan. Kepemimpinan yang tangguh dalam organisasi publik akan menjadi elemen yang paling fundamental untuk tetap mempertahankan jejak ke depan setangguh mungkin dan secara konsisten bertujuan untuk mencapai kinerja tinggi. pemimpin dengan visi, mampu memutuskan, dan jujur, akan menjadi bagian penting bagi keberhasilan kinerja.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tinggalkan Komentar

Nama :
E-mail :
Web : tanpa http://
Komentar :
Verification Code :