Web Dosen

Berpacu menjadi yang terbaik

Reorientasi Kebijakan Desentralisasi

diposting oleh philipus-k-s-fisip pada 13 December 2012
di Umum - 0 komentar

REORIENTASI KEBIJAKAN DESENTRALISASI

 

Philipus Keban

 

Pendahuluan

Reformasi tata pemerintahan telah menjadi agenda yang paling mendesak dewasa ini untuk menjawab berbagai tantangan di sektor publik. Namun, apapun yang dilakukan atas nama reformasi, diharapkan pemerintah senantiasa memegang teguh tiga prinsip yang berlaku. Pertama, harus ada responsive governance: pemerintah sedapat mungkin melakukan hal-hal yang benar (do the right things). Kekeliruan seringkali terjadi karena pemerintah melaksanakan hal-hal yang tidak benar menurut kacamata masyarakat. Dikatakan demikian karena acapkali pelayanan yang diberikan tidak sejalan dengan preferensi publik. Kedua, harus ada responsible governance: pemerintah harus mengerjakan dengan benar (do it right) hal-hal yang benar tersebut. Dengan kata lain, pengelolaan berbagai sumber daya, khususnya fiskal, harus dilakukan secermat mungkin. Ketiga, harus ada prinsip accountable governance, yakni pemerintah harus akuntabel kepada para pejabat terpilih (elected official). Hal ini karena para pejabat terpilih dicitrakan sebagai representrasi dari aspirasi masyarakat.

Ketika desentralisasi menjadi bagian integral dari paket reformasi sektor publik, sudah seharusnya proses implementasinya berlandaskan pada ketiga prinsip di atas. Pengabaian atau penelantaran terhadap satu diantara ketiga prinsip diatas akan kian menguatkan pandangan publik bahwa pemerintah turut menjadi a part of problem, bukan a part of solution dalam keseluruhan proses pembangunan. Dalam konteks inilah kemudian perlu ada kiat-kiat jitu untuk menata struktur, peran, fungsi, dan kewenangan setiap level pemerintah dalam mendukung kemajuan sosial.

Dikaitkan dengan gelombang reformasi di berbagai belahan dunia, setidak-tidaknya berbagai upaya yang dilakukan konvergen pada satu kesimpulan yakni harus ada transfer tanggung jawab dan sumber daya dari pemerintah pusat kepada daerah. Hal ini demi mendukung tercapainya nilai-nilai demokrasi dan tata pemerintahan yang baik (good governance). Desentralisasi pun kemudian menjadi tool terbaik untuk membawa pemerintah lebih dekat kepada warga negara, memperbaiki pembuatan keputusan publik, dan memberikan pelayanan publik secara lebih efektif.

Permasalahan

Ketika Indonesia memasuki Orde Reformasi, spirit untuk menerapkan desentralisasi dan otonomi daerah secara luas, nyata, dan bertanggung jawab kian nyata seiring dengan diimplementasikannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Tak berselang lama dilakukan revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah dengan mengganti kedua undang-undang tersebut dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah[1].

Sayangnya, setelah lebih dari 10 tahun desentralisasi dan otonomi daerah diimplementasikan ternyata tujuan utamanya yakni untuk menyejahterakan daerah melalui pemerataan belum tercapai. Bahkan angka disparitas ekonomi antar daerah telah sedemikian dalam jurangnya (Kompas, 22 Mei 2009). Berbagai permasalahan masih saja dijumpai diantaranya: 1) belum jelasnya pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, 2) berbedanya persepsi para pelaku pembangunan terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, 3) masih rendahnya kerjasama antar pemerintah daerah, 4) belum terbentuknya kelembagaan pemerintah daerah yang efektif dan efisien, 5) masih terbatas dan rendahnya kapasitas aparatur pemerintah daerah, 6) masih terbatasnya kapasitas keuangan daerah, dan 7) pembentukan daerah otonom baru (pemekaran wilayah) yang masih belum sesuai dengan tujuannya.

Desentralisasi: Apa dan Mengapa?

Teorema desentralisasi (decentralization theorem) dipopulerkan oleh Oates (1972), berangkat dari suatu pemikiran bahwa “setiap pelayanan publik mestinya disediakan oleh yuridiksi tertentu yang memiliki kontrol atas wilayah geografi minimum yang akan menginternalisasi manfaat dan ongkos provisi tertentu.” Hal ini mengingat: a) pemerintah daerah memahami apa yang menjadi concern penduduknya; b) pembuatan keputusan akan lebih responsif kepada pihak-pihak yang diberikan pelayanan, dengan demikian akan ada tanggung jawab anggaran dan efisiensi, khususnya apabila pendanaan pelayanan pun didesentralisasikan; c) layer-layer yang sekiranya tidak bermanfaat dapat dieliminir; dan d) kompetisi dan inovasi akan ada di antara berbagai yuridiksi. Disamping itu, pemerintah pusat tidak mungkin dapat mencapai keadilan sosial dan ekonomi masyarakat hanya dengan mengandalkan kapasitasnya sendiri. Pemerintah yang inovatif, karenanya, berupaya semaksimal mungkin mentransfer kewenangan, risorsis, dan tanggung jawab kepada pemangku kepentingan di tingkat lokal sekaligus sebagai upaya membuka keran demokrasi di tingkat lokal yang kerap kali tersumbat oleh dominasi elit di tingkat pusat dan daerah. Dengan demikian tidak ada penelantaran terhadap berbagai aspirasi daerah dalam segenap proses pembangunan.

Teori yang menegaskan pentingnya desentralisasi di tingkat lokal dan peran yang kuat dari pemerintah daerah selalu menekankan pentingnya nilai-nilai efisiensi, akuntabilitas, dan otonomi. Stigler (1957), misalnya, mengedepankan 2 prinsip: 1) semakin dekat pemerintah yang representatif kepada masyarakat, semakin baik kinerja pemerintah tersebut; 2) publik berhak untuk memilih macam dan jumlah pelayanan publik yang diinginkannya. Kedua prinsip ini menegaskan bahwa pembuatan keputusan seharusnya mengambil tempatnya pada tingkat terendah pemerintah dengan tujuan agar tercapai efisiensi dalam alokasi barang dan jasa publik.

Kalau dilacak dari perkembangan historisnya, konsep desentralisasi mengalami pergeseran makna dan sasaran, dan bentuknya pun variatif sejalan dengan pergeseran paradigma yang dianut. Sesudah PD II, persisnya pada era 1970-an dan 1980-an, desentralisasi lebih dipahami sebagai dekonsentrasi struktur hirarki pemerintah dan birokrasi. Gelombang kedua, yakni pertengahan tahun 1980, pemahaman tentang desentralisasi diperluas hingga mencakup pembagian kekuasaan politik, demokratisasi, dan liberalisasi pasar yang memperluas pembuatan keputusan sektor privat. Pada akhir era 1980-an, berbagai pemerintah kemudian mengedepankan 3 bentuk utama desentralisasi: dekonsentrasi, devolusi, dan delegasi. Dekosentrasi dimaksudkan untuk menggeser tanggung jawab administrasi dari pusat kepada level regional dan lokal dengan menempatkan pejabat di daerah dan mentransfer kewenangan pembuatan keputusan kepada mereka. Devolusi ditujukan untuk memperkuat pemerintah daerah dengan cara dijaminnya kewenangan, tanggung jawab, dan risorsis untuk menyediakan pelayanan dan infrastruktur, melindungi kesehatan dan keamanan publik, serta merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan-kebijakan daerah. Sedangkan delegasi terjadi ketika pemerintah pusat menyerahkan kewenangan manajemen untuk fungsi-fungsi tertentu kepada organisasi-organisasi semi otonomi dan badan usaha milik negara maupun lembaga-lembaga perencana daerah.

Sejalan dengan perluasan maknanya, desentralisasi kemudian terbagi menjadi empat bentuk: desentralisasi administrasi, politik, fiskal, dan ekonomi. Desentralisasi administrasi mencakup struktur dan birokrasi pemerintah pusat, delegasi kewenangan dan tanggung jawab dari pemerintah pusat kepada lembaga-lembaga pemerintah semi-otonomi, dan kooperasi lembaga-lembaga pemerintah dalam menjalankan fungsi-fungsi yang similar. Desentralisasi politik mencakup berbagai organisasi dan prosedur untuk meningkatkan partisipasi warga negara dalam menyeleksi para pejabat politik dan dalam pembuatan kebijakan publik, serta perubahan dalam struktur pemerintah melalui devolusi kekuasaan dan kewenangan kepada unit-unit pemerintah daerah. Desentralisasi fiskal meliputi adanya berbagai sarana dan mekanisme baik terkait dengan fiscal cooperation, fiscal delegation, dan fiscal autonomy. Sedangkan desentralisasi ekonomi mencakup liberalisasi pasar, deregulasi, privatisasi BUMN, dan dianutnya pola-pola kemitraan sektor publik-privat.

Pro dan Kontra Kebijakan Desentralisasi

Pandangan Pro Desentralisasi

Implementasi kebijakan desentralisasi di berbagai negara disikapi secara beragam oleh berbagai pihak. Bagi para pendukung kebijakan ini, desentralisasi diyakini membantu percepatan pembangunan ekonomi, meningkatkan akuntabilitas politik, dan meningkatkan partisipasi publik dalam tata pemerintahan. Desentralisasi juga dapat mendobrak bottleneck yang selama ini ada dalam birokrasi yang “terlalu” hirarkis dan menyederhanakan prosedur yang terlalu kompleks serta menjamin berbagai keputusan dibuat dan diimplementasikan secara lebih cepat. Disamping itu, desentralisasi dapat meningkatkan finansial pemerintah daerah dan padanya ada fleksibilitas untuk merespon secara lebih efektif berbagai kebutuhan dan tuntutan daerah[2].

Namun jelas tidaknya kebijakan desentralisasi sangat tergantung pada apakah seseorang mengamatinya dari atas ke bawah (top down) atau dari bawah ke atas (bottom up) (Bird, 2000). Jika dilihat dari perspektif bottom up, desentralisasi umumnya menekankan nilai politis – misalnya, perbaikan pemerintahan dalam kaitannya dengan kemauan menerima saran dan partisipasi politik lokal – dan efisiensi alokasi dalam arti perbaikan kesejahteraan. Hasilnya, dukungan yang lebih luas kepada pemerintah dan memperbaiki stabilitas politik. Permasalahan menjadi tidak begitu jelas ketika desentralisasi dilihat dari perspektif top down. Dasar pemikiran desentralisasi, misalnya, meringankan beban pusat dengan mengalihkan defisit (atau paling tidak sebagian dari tekanan politis atas defisit) ke bawah. Kriteria utama untuk mengevaluasi desentralisasi adalah seberapa baik hal ini dapat membantu tercapainya tujuan-tujuan kebijakan nasional.

Pernyataan di atas dipertegas kembali oleh Cheema (2005), bahwa desentralisasi dapat mendorong tercapainya nilai-nilai demokrasi dan good governance dalam beberapa cara. Pertama, tersedianya kerangka kerja bagi masyarakat pada level lokal untuk mengelola diri mereka sendiri dan berpartisipasi dalam pembuatan keputusan lokal. Semakin tinggi tingkat partisipasi publik di tingkat lokal, makin tinggi pula derajat legitimasi politik pemerintah. Kedua, desentralisasi merupakan sarana (means) yang lebih efektif untuk meningkatkan akuntabilitas pemimpin politik dan birokrat. Sebagai konsekuensinya, ada perbaikan akses bagi publik terhadap pelayanan dan fasilitas yang diinisiasi oleh pemerintah. Ketiga, desentralisasi mendorong proses pelembagaan budaya demokrasi dengan cara memberikan ruang yang cukup bagi kelompok dan individu di tingkat lokal untuk membuat keputusan-keputusan politik dan anggaran. Kalau desentralisasi diterapkan secara cermat, praktis berbagai persoalan di birokrasi seperti red-tape dan kekakuan prosedur dapat direduksi dan birokrasi lebih mendasarkan dirinya pada keahlian, pengetahuan, dan pengalaman dari masyarakat lokal. Juga, kalau diterapkan secara lebih hati-hati, desentralisasi mempermudah arus pertukaran informasi di tingkat lokal. Keempat, dalam kaitannya dengan kemiskinan, desentralisasi menyiapkan kerangka kerja (framework) yang lebih baik untuk proses eradikasi kemiskinan. Kelima, desentralisasi mendorong terciptanya mekanisme check and balance di antara pemerintah pusat dan unit-unit pemerintah dan administrasi di tingkat daerah – suatu karakter kunci demokrasi dan tata pemerintahan yang baik. Keenam, transfer kewenangan dan risorsis dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah akan memberikan peluang yang cukup bagi warga negara lokal untuk memainkan peran secara langsung dalam proses pembangunan; sebagai katalis pembangunan dan proses perubahan, para warga negara di tingkat lokal dapat memutuskan skala prioritas berbagai pelayanan publik.

Dikaitkan dengan konteks governance, desentralisasi dipastikan akan meningkatkan kapasitas pemerintah daerah, sektor privat, dan organisasi masyarakat madani. Desentralisasi memberikan ruang yang lebih luas bagi representasi politik terhadap kelompok-kelompok politik, etnik, keagamaan, dan kultural tanpa menimbulkan destabilitasi negara. Desentralisasi kemudian menciptakan ketiga pilar institusi – pemerintah, sektor privat, dan organisasi masyarakat madani untuk bisa menjadi lebih kreatif dan inovatif dalam merespon kebutuhan-kebutuhan publik. Dalam negara yang desentralistis, terjadi perimbangan pembangunan antar daerah, memberdayakan masyarakat, dan memobilisasi sumber daya privat untuk pembangunan berbagai fasilitas dan infrastruktur. Karenanya, desentralisasi harus dipahami sebagai sebuah instrumen untuk membangun kapasitas institusi di dalam pemerintah daerah dan organisasi masyarakat madani demi mencapai Millennium Development Goals.

Pandangan Kontra Desentralisasi

Meskipun memiliki manfaat seperti dikemukakan di atas, mewujudkan konsep desentralisasi dalam tata pemerintahan yang demokratis tidak selamanya berjalan mulus atau tanpa hambatan. Disamping banyak manfaat yang bisa dipetik, dalam desentralisasi tersemai beberapa persoalan pokok. Di banyak negara berkembang, desentralisasi berpotensi meningkatkan elit capture dalam pemerintah daerah. Pemerintah daerah tidak mampu meningkatkan risorsis finansial yang memadai untuk menunjang pelayanan secara lebih efektif. Disamping itu, disparitas ekonomi dan sosial menjadi lebih menganga serta korupsi dan nepotisme di tingkat daerah tumbuh secara masif[3].

Dalam konteks fiskal, misalnya, tak satu pun dari manfaat-manfaat seperti yang dikemukakan terdahulu akan berhasil dicapai oleh negara yang preferensi penduduknya hampir tidak mungkin diakomodasi dalam anggaran pemerintah, dan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah mendekati nihil (Bird & Vaillancourt, 2000). Dari perspektif ini, desentralisasi cenderung meningkatkan biaya, mengurangi efisiensi pelayanan pemerintah, dan mungkin akan menyebabkan kesenjangan yang lebih parah serta terjadinya ketidakstabilan makroekonomi (Prud’hommme, 1995).

Sejumlah temuan juga menunjukkan pengaruh desentralisasi terhadap pertumbuhan ekonomi, partisipasi publik[4], dan pemberian layanan publik. Meskipun desentralisasi seringkali dikaitkan dengan argumentasi allocative-efficiency, temuan empiris menunjukkan hubungan yang terbalik antara desentralisasi dan variabel pembangunan[5]. Beberapa studi bahkan tidak menemukan keterkaitan langsung antara desentralisasi fiskal dan pertumbuhan ekonomi. Bahkan beberapa studi lain kian menegaskan bahwa desentralisasi fiskal justru membuat pertumbuhan ekonomi menjadi lebih lambat dan ketimpangan fiskal menjadi lebih besar[6]. Hal ini ditopang dengan adanya indikasi yang kuat bahwa desentralisasi cenderung meningkatkan pengeluaran infrastruktur publik namun memiliki skala ekonomi yang kecil[7].

Terlepas dari adanya pro dan kontra, seperti yang dikemukakan pada awal bagian tulisan ini, sejauh ini banyak negara masih memandang desentralisasi sebagai tool terbaik untuk mendekatkan pelayanan kepada publik sebagai penerima manfaat. Tinggal bagaimana kemudian pemerintah dan masyarakat mampu mengawal proses desentralisasi agar berjalan di trek yang tepat sesuai dengan disain kebijakan yang semula dibuat oleh para perumus kebijakan.

Desentralisasi: Pengalaman di Indonesia

Ditinjau dari aspek histori, otonomi daerah dikenalkan sejak tahun 1903. Namun pengakuan secara legal formal untuk kali pertama pemberlakuan otonomi daerah persis ketika pembentukan Komite Nasional Daerah (KND) untuk mewujudkan politik desentralisasi. Berikutnya, KND berubah menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah (BPRD). Bersama-sama dengan pemimpin daerah, BPRD menjalankan pekerjaan mengatur rumah tangga daerah.

Pada tanggal 23 November 1945, pemerintah mengeluarkan UU No. 1 tahun 1945 yang berlaku di seluruh Indonesia. Dengan UU ini, pemerintah menjalankan politik desentralisasi dan memberikan hak otonomi kepada daerah walaupun politik dekonsentrasi dilaksanakan pula. Namun, kebimbangan muncul ketika otonomi daerah dijalankan tidak jelas. Dengan UU ini, kedudukan kepala daerah sangat kuat. Tidak sekadar berwenang mengatur rumah tangga daerah bersama dengan BPRD, ia sekaligus perpanjangan tangan pemerintah pusat.

Hampir 3 tahun diberlakukan, pemerintah kemudian mengeluarkan UU No. 22 tahun 1948. Dalam UU ini, otonomi daerah dipahami dari dua aspek. Pertama, otonomi penuh, yakni penyerahan penuh hak otonomi, tak terbatas pada kewenangannya, tetapi juga pada pelaksanaannya. Kedua, otonomi tidak penuh, yang dikenal sebagai tugas pembantuan (medebewind). Namun UU ini tidak bisa dilaksanakan sepenuhnya di seluruh wilayah NKRI karena masih dalam suasana perang. Selain itu, tidak semua orang mendukung persamaan perlakuan pada pemerintahan daerah.

Setelah suasana relatif stabil, pemerintah kemudian mengeluarkan UU No. 1 tahun 1957. UU ini diperkuat dengan UU No. 6 tahun 1959 untuk menghilangkan korps pamong praja yang menjalankan pemerintahan umum. Namun, semangat ini tak dapat sepenuhnya terwujud. Kepala daerah tetap menjadi alat daerah dan alat penguasa sekaligus.

Pemerintahan ORLA memang banyak menghasilkan dan mengubah UU tentang otonom daerah. Ini dilandasi oleh keinginan untuk menghargai pluralisme daerah yang membentuk NKRI. Pada tahun 1965 kemudian disempurnakan dengan UU No. 18 tahun 1965. UU ini memberikan keleluasaan kepala daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri, bahkan bisa diberikan kewenangan lebih oleh pemerintah pusat.

Pada jaman ORBA, melalui Ketetapan No. IV/TAP MPR/1973, prinsip otonomi seluas-luasnya sebagaimana tertuang dalam Ketetapan No. XXI/MPR/1966 diubah menjadi otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Hal ini kemudian menjadi acuan dalam pembentukan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini bertekad mewujudkan otonomi daerah yang mengancam ketahanan politik. UU ini meniitikberatkan pelaksanaan Otda pada daerah tingkat II (kabupaten/kota) seperti yang dilanjutkan dengan UU lain pada era Reformasi yaitu UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004. Dalam UU No. 5 tahun 1974, pelaksanaan Otda berdasarkan asas desentralisasi dan dilaksanakan bersama dengan dekonsentrasi. Namun, yang nyata dirasakan adalah sentralisasi dalam pelaksanaan administrasi Pemerintah Indonesia. Keberagaman di daerah hampir tak terwadahi.

Secara ringkas dapat dilihat pada tabel berikut:

UU terkait dengan Desentralisasi dan Otonomi Daerah

1

UU No. 1 tahun 1945 tentang Peraturan mengenai Komite Nasional Daerah

2

UU No. 22 tahun 1948 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah

3

UU Negara Indonesia Timur No. 44 tahun 1950

4

UU No. 1 tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah

5

UU No. 6 tahun 1959 tentang Penyerahan Urusan Pemerintahan Umum kepada Daerah Otonom

6

UU No. 18 tahun 1965 tentang Desentralisasi

7

UU No. 5 tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah

8

UU No. 5 tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa

9

UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

10

UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah

11

UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

12

UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

Perlunya Pergeseran Paradigma dari Government Decentralization ke Decentralized Governance

Sejalan dengan pergeseran paradigma dari pemerintah (government) kepada tata pemerintahan (governance), telah terjadi reorientasi makna desentralisasi itu sendiri. Desentralisasi tidak sekadar dilihat sebagai transfer kewenangan di dalam institusi pemerintah (government decentralization), tetapi juga harus dipahami secara luas sebagai pembagian kekuasaan, kewenangan, dan tanggung jawab di antara berbagai institusi tata pemerintahan (decentralized governance) (Cheema and Rondinelli, 2007).

UNDP menggunakan istilah decentralized governance untuk menggambarkan adanya pembagian kekuasaan, kewenangan, dan tanggung jawab di antara pilar-pilar tata pemerintahan (pemerintah, privat, dan publik). Dalam konteks ini, desentralisasi kemudian mencakup: 1) vertical decentralization atau desentralisasi dari pusat kepada daerah; dan 2) horizontal decentralization atau pembagian kekuasaan, kewenangan, dan tanggung jawab bersama dengan sektor privat dan civil society. Desentralisasi horisontal dimaksudkan untuk memberdayakan masyarakat di tingkat lokal untuk menentukan rencana, mengelola, dan mengimplementasikan berbagai kebijakannya (Kauzya, dalam Rondinelli, 2003).

Dengan demikian, menjadi sangat relevan kemudian perlu ada penguatan kapasitas tata kelola daerah (local governance). Namun sebelumnya perlu dilakukan analisis stakeholders. Seperti diketahui bersama, di dalam tata kelola daerah, ada beragam pemangku kepentingan dalam sektor publik, sektor privat, civil society, dan lembaga donor baik pada level lokal, regional, nasional, maupun internasional.

Namun pemerintah daerah sebagai ujung tombak dari tata kelola daerah harus memainkan perannya secara proporsional. Peran ini dapat ditinjau dari beberapa perspektif. Pertama, pemerintah daerah lebih dilihat sebagai buatan tangan (haindmaden) dari suatu tata pemerintah yang lebih tinggi. Dalam kebanyakan pemerintah federal seperti di Kanada dan Amerika Serikat, pemerintah daerah merupakan perluasan dari pemerintah negara bagian (state governments). Pengembangan kebijakan dan standar kinerja dan pelayanan ditentukan pada level nasional. Disamping itu, pengawasan proses implementasi dilakukan pada level negara bagian (state). Juga, pelayanan disediakan oleh pemerintah daerah atau oleh pemerintah regional.

Kedua, pemerintah daerah adalah fasilitator independen yang memikul tanggung jawab untuk menciptakan nilai publik (public value). Hal ini terutama jika dilihat dari perspektif New Public Management (NPM). Dua kriteria yang ada dalam perspektif ini yaitu: 1) apa yang seharusnya dikerjakan oleh pemerintah; dan 2) bagaimana ia mengerjakannya dengan lebih baik.

Ketiga, pemerintah daerah merupakan suatu institusi yang lebih mengedepankan kepentingan sendiri. Pandangan ini terutama dilihat dari the public choice theory. Bailey (1999) kemudian mengembangkan 4 model pemerintah daerah: 1) the benenvolent despot model, yakni suatu pemerintah daerah paham bagaimana cara dan tindakan terbaik untuk memaksimalkan kesejahteraan penduduknya; 2) the fiscal exchange model, suatu pemerintah daerah menyediakan pelayanan yang konsisten dengan kemampuan penduduknya untuk membayar; 3) the fiscal transfer model, suatu pemerintah daerah yang berfokus pada penyediaan pelayanan untuk mencapai tujuan-tujuan sosial; dan 4) the leviathan model, yakni pemerintah daerah terjebak oleh politisi dan birokratnya yang cenderung mengutamakan kepentingan pribadinya, dan ini sejalan dengan perspektif public choice.

Apa yang Harus Disiapkan?

Setiap entitas dalam tata pemerintahan perlu menyadari bahwa meskipun menggunakan format desentralisasi yang sama, derajat kesuksesan yang dicapai bisa berbeda-beda oleh setiap pemerintah daerah. Perbedaan ini terjadi karena sistem dan mandat dalam setiap tingkatan pemerintah bisa saja berbeda satu dengan yang lain. Bisa juga derajat desentralisasi politik dan legitimasi dari akar rumput di setiap daerah berbeda. Perbedaan kinerja desentralisasi juga karena setiap otoritas lokal memiliki derajat otonomi yang berbeda khususnya terkait dengan penerimaan dan pengeluaran daerah. Apalagi terdapat perbedaan kapasitas fiskal setiap daerah untuk menunjang pelayanan kepada publik.

Dalam penelitiannya di Meksiko, Merilee Grindle menganalisa derajat penerimaan berbagai pemerintah daerah terhadap tanggung jawab dan risorsis yang diserahkan oleh pemerintah pusat. Ia kemudian mengkaji dampak dari 4 faktor – kompetisi politik, kapasitas pemimpin politik untuk memobilisasi sumber daya, pengenalan metode baru dan keahlian administrasi publik, dan tuntutan dan partisipasi masyarakat madani – pada kapasitas pemerintah daerah untuk menjalankan amanah secara lebih efisien, efektif, dan responsif.

Terkait dengan implementasi kebijakan desentralisasi di beberapa negara (Philipina, Uganda, Brazil, dan Indonesia), ada beberapa pelajaran yang bisa ditarik dari pengalaman yang ada. Pertama, berkenaan dengan lingkungan politik dan kerangka legal nasional. Faktor ini turut memengaruhi bentuk dan isi (content) kebijakan desentralisasi. Devolusi politik kepada pemerintah akan menjadi terhambat apabila sistem politik masih menyimpan benih-benih otoritarian. Juga yang tidak pentingnya adalah karakteristik struktur kekuasaan daerah dan sejauh mana penerima manfaat (beneficiaries) di tingkat lokal terkelola dengan baik. Di beberapa negara seperti Pakistan, Brazil, dan Afrika Selatan, ketidakmerataan kepemilikan tanah di pedesaan menyebabkan terjadinya dominasi dalam pembuatan keputusan politik dan ekonomi. Dalam lingkungan tertentu, otonomi politik dan ekonomi lokal berubah menjadi kontrol – lambat laun menjadi tirani – oleh elit-elit lokal.

Kedua, berkenaan dengan fungsi dan risorsis yang dimiliki pemerintah daerah. Salah satu pembagian fungsi dan tanggung jawab antara pemerintah pusat dan daerah adalah adanya keuntungan kompetitif (competitive advantage) yang diterima dari penyediaan pelayanan tertentu. Ada semacam kebutuhan bersama bagi keduanya agar pelayanan tertentu yang diberikan oleh pusat mampu menangkap apa yang menjadi preferensi dan prioritas setiap pemerintah daerah, dan bahwa inisiatif yang digagas harus mampu menjamin pemerataan antar wilayah melalui paket-paket kebijakan redistribusi. Distribusi fungsi dan tanggung jawab memang perlu namun tidak cukup untuk menciptakan kemitraan yang efektif diantara pemerintah pusat dan daerah. Pemerintah daerah pun memerlukan risorsis yang proporsional dengan tanggung jawab yang ada padanya. Disini kemudian mekanisme transfer dari pemerintah pusat kepada daerah bisa menjadi tool yang esensial.

Ketiga, perlunya akuntabilitas pemerintah daerah dan kelompok politik. Seberapa jauh derajat akuntabilitas pemerintah daerah kepada konstituennya merupakan suatu parameter keberhasilan kebijakan desentralisasi. Parameter lainnya adalah aturan-aturan elektoral yang memungkinkan partisipasi dan representasi, keterlibatan aktif dari civil society dalam proses politik lokal, serta sistem administrasi di daerah yang berjalan efektif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat daerah.

Keempat, perlunya penguatan kapasitas pada level pusat. Agar proses implementasi kebijakan desentralisasi sampai di tujuannya, pemerintah pusat perlu menyiapkan panduan dan pelatihan untuk mendukung pemerintah daerah. Manakala kapasitas pemerintah pada level pusat diragukan, besar kemungkinan proses desentralisasi yang begitu cepat tidak akan mencapai sasarannya. Kapasitas di sini misalnya mengawal Undang-undang dan peraturan lainnya, penyediaan pelayanan sosial, pembuatan sistem dan proses yudisial, serta pengelolaan sumber daya alam.

Kelima, perlunya kapasitas administrasi di tingkat daerah. Ada kecenderungan bahwa pemerintah lebih mengedepankan desentralisasi dalam pembuatan keputusan maupun manajemen dan administrasi dengan sedikit menaruh perhatiannya pada kapasitas pemerintah daerah dalam melaksanakan kewenangan dan fungsinya. Di satu sisi, banyak pemerintah daerah mendapatkan keuntungan dari kebijakan ini karena mereka memiliki kapasitas dan risorsis yang memadai, sementara di sisi lain, banyak pemerintah daerah terjebak dalam kondisi yang mengkhawatirkan karena keterbatasan kapasitas dan sumber daya. Kalau ini dipaksakan, lambat laun akan terjadi kesenjangan (gap) yang luar biasa antara satu wilayah dengan wilayah lain.

Keenam, perlunya peran yang kuat dari masyarakat madani dan community-based groups. Peran vital dimainkan oleh organisasi berbasis masyarakat maupun civil society dalam konteks desentralisasi. Asosiasi petani, kelompok-kelompok muda, dan organisasi perempuan, misalnya, dapat meningkatkan dukungan lokal dan intervensi pemerintah. Disamping itu, mereka juga memainkan peran sebagai penjaga kepentingan publik di tingkat lokal. Mereka diharapkan mampu memperbaiki akses publik kepada pelayanan dasar, meningkatkan kesadaran publik mengenai berbagai inisiatif yang diambil pemerintah daerah, dan pada kasus tertentu, memberikan pelayanan secara langsung kepada kaum miskin.

Ketujuh, berkaitan dengan kepemimpinan lokal. Kepemimpinan lokal tidak hanya berkaitan dengan pemerintah daerah, tetapi juga kepemimpinan dalam civil society dan sektor privat. Mereka diharapkan menjadi consensus builder antara masyarakat dan pemerintah daerah dan menjadi mediator bagi pemerintah pusat dan lembaga donor internasional.

Penutup

Desentralisasi merupakan suatu cara untuk lepas dari jerat-jerat pemerintahan yang tidak efektif dan tidak efisien. Namun harus dipahami sedari awal bahwa desentralisasi bagaikan bumerang. Kalau digunakan secara benar, desentralisasi akan tepat sasaran dan seluruh elemen pemerintahan akan menikmati kemakmuran. Sebaliknya, jika meleset, bumerang akan menghantam stabilitas nasional dan justru akan memperparah kondisi awal.

Perlu disadari pula bahwa desentralisasi bukanlah menjadi panacea untuk ”semua” inefektivitas dalam tata pemerintahan. Pun tidak ada jaminan bahwa berhasilnya implementasi desentralisasi di suatu negara akan membawa keberhasilan di wilayah atau negara yang lain. Sekalipun menggunakan format yang sama dalam suatu negara, derajat keberhasilan implementasi kebijakan desentralisasi bisa saja variatif di berbagai daerah. Hal ini tergantung pada kapasitas pemerintah pusat dan daerah dan sejauh mana mereka memandang kebijakan desentralisasi itu sendiri.

Dari pola umum yang terbentuk, banyak negara lalai dalam memperhatikan rambu-rambu yang menjadi prakondisi bagi implementasi desentralisasi. Pengalaman di berbagai negara berkembang menunjukkan bahwa kebijakan desentralisasi membutuhkan kombinasi faktor yang jitu, waktu yang tepat, serta tingkat eksperimentasi tertentu. Sulit untuk bisa mengatakan bahwa proses implementasi kebijakan desentralisasi akan berhasil jika tidak ada kepemimpinan politik yang committed dan tangguh baik di level pusat maupun daerah. Dukungan yang kuat pun harus ada dari para pejabat lini di tingkat birokrasi pusat. Kebijakan desentralisasi hanya akan berjalan secara efektif jika kebijakan didisain secara tepat dan para pejabat di tingkat daerah mau jujur dan kompeten. Disamping itu, para pemimpin di tingkat nasional harus memandang proses pemberdayaan di tingkat daerah lebih sebagai suatu manfaat ketimbang ancaman.

Bagaimanapun juga, kebijakan desentralisasi jangan sampai menghasilkan local capture – korupsi, karena kalau ini yang terjadi, dipastikan tidak ada keputusan-keputusan yang responsif (dan manfaat-manfaat efisiensi). Karenanya, harus ada partisipasi luas dari setiap pemangku kepentingan dalam pembuatan keputusan di tingkat lokal. Bagi pemerintah, sudah saatnya untuk bisa memelihara kondisi sosial, kultural, politik, dan faktor institusional lainnya demi tercapainya sasaran dari kebijakan desentralisasi itu sendiri.

Daftar Pustaka

Adams, Brian E. Citizen Lobbyists: Local Efforts to Influence Public Policy. Temple University Press. 2007.

Behn, Robert D. Rethinking Democratic Accountability. The Brookings Institution. 2001.

Bird, Richar M. dan Francois Vaillancourt. 2000. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Ed. Terj. PT. Gramedia Pustaka Utama. 2000.

Cheema, G. Shabbir and Dennis A. Rondinelli (Ed.). Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Harvard University and Brookings Institution Press. 2007.

Cheema, G. Shabbir. Building Democratic Institutions: Governance Reform in Developing Countries. Kumarian Press, 2005.

Kettle, Donald F. The Global Public Management Revolution. The Brookings Institution. 2005.

Rondinelli, Dennis A. and G. Shabbir Cheema. Reinventing Government for the Twenty-First Century. Kumarian Press. 2003.

Shah, Anwar (Ed.). Local Governance in Developing Countries. The World Bank. Washington, D.C. 2007. 

Rondinelli, Dennis A. (Ed.). Public Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. United Nation. 2007.

 

Surat Kabar:

Kompas, Jumat 22 Mei 2009.

 

 

 

 

 

 



[1] Sejak tahun 1999 hingga 2004 kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah telah menghasilkan 7 provinsi, 114 kabupaten, dan 27 kota baru. Sampai tahun 2007 jumlah kabupaten baru telah mencapai 158 buah, dan diperkirakan lebih dari 100 lokalitas sedang dalam proses pemekaran menjadi kabupaten baru.

 

[2] Dennis A. Rondinelli, “Financing the Decentralization of Urban Services in Developing Countries: Administrative Requirements for Fiscal Improvements,” Studies in Comparative International Development 25, no. 2 (1990).

[3] R. Fisman and R. Gatti, “Decentralization and Corruption: Evidence across Countries,” Journal of Public Economics 83 (2002).

[4] Menurut Adams (2007), partisipasi warga negara dalam pembuatan kebijakan lokal dapat ditinjau dari 4 pendekatan yakni warga negara sebagai: 1) watchdogs; 2) collaborative problem solvers; 3) lobbyist; 4) pawns; dan 5) ideological activist.

[5] Jorge Martinez-Vazquez and Ronald M. McNab, “Fiscal Decentralization and Economic Growth,” World Development 31, no. 9 (2003).

[6] H. Davoodi and H. F. Zou, “Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study,” Journal of Urban Economics 43 (1998).

[7] A. Estache and S. Sinha, “Does Decentralization Increase Public Expenditure in Infrastructure?” Policy Research Working Paper 1457, World Bank, 1995.

Tinggalkan Komentar

Nama :
E-mail :
Web : tanpa http://
Komentar :
Verification Code :