Web Dosen

Berpacu menjadi yang terbaik

Menyoal Akuntabilitas Birokrasi Publik

diposting oleh philipus-k-s-fisip pada 13 December 2012
di Umum - 0 komentar

AKUNTABILITAS BIROKRASI PUBLIK

 

Philipus Keban[1]

Pendahuluan

Dalam sebuah negara yang demokratis, sudah seharusnya pemerintahnya akuntabel kepada publik. Mengingat publik sebagai pemegang otoritas kunci maka pemerintah harus lebih transparan dan bertanggung jawab dalam mengelola risorsis, baik itu dana maupun otoritas publik. Kearns (1996) mengatakan bahwa akuntabilitas merupakan upaya untuk menjaga kepercayaan publik. Publik tidak hanya ingin mengetahui bahwa pemerintah telah melakukan apa yang dijanjikannya atau apa yang secara legal wajib untuk dilakukan, tetapi juga apa yang publik harapkan, inginkan, dan pikirkan para administrator seharusnya lakukan.

Permasalahan

Kenyataan yang terjadi adalah ketika membangun sebuah sistem yang menjamin proses akuntabilitas publik, seringkali fokus untuk mencari cara terbaik dalam memberikan pelayanan kepada publik telah bergeser kepada segenap upaya untuk mencari kesalahan beserta para pelakunya. Pergeseran makna ini dibenarkan oleh Behn (2001), bahwa pemerintah lebih memaknai konsep akuntabilitas tidak lebih dari sebuah punishment. Hal ini teramat kentara, misalnya, ketika seorang kepala daerah diharuskan untuk membuat laporan pertanggungjawaban. Pada kondisi ini, seringkali yang lebih dikedepankan adalah menemukan bentuk penyimpangan yang terjadi yang kemudian berimplikasi pada lahirnya berbagai bentuk punishment.

Seperti dikemukakan Behn (2001), penekanan pada "punishment" menjadikan akuntabilitas sebagai sebuah adversarial process. Dalam sistim tertentu, agent memiliki kecenderungan untuk menghindari terjadinya kekurangan pelaporan, sedangkan principal meresponnya dengan meminta laporan-laporan yang lebih detail. Hal tersebut kemudian memberikan dasar untuk mempertanyakan kepada agent tentang inkonsistensi yang muncul atau apa yang menjadi problematika dalam representasi tersebut. Principal juga dapat menggunakan investigasi independen untuk mengetahui keakuratan dari pelaporan tersebut. Misalnya, audit dari pihak luar yang menilai akurasi pelaporan para agent.

Akuntabilitas dalam Perspektif Administrasi Publik

Dalam studi ilmu administrasi publik, perdebatan tentang akuntabilitas berawal dari adanya debat dialogis diantara Carl Friedrich dan Herbert Finer (Denhardt and Denhardt, 2003). Pada tahun 1940, di dalam Jurnal Public Policy Friedrich mengatakan bahwa "profesionalisme" atau keahlian teknis merupakan faktor penentu akuntabitilitas administrasi. Mengingat derajat responsibilitas lebih didasarkan pada profesionalitas dan norma-norma tindakan maka administrator harus akuntabel demi mencapai standar yang telah disepakati umum.

Menurut Herman Finer, "kontrol eksternal" merupakan means terbaik untuk menjamin akuntabilitas administrasi dalam sebuah alam demokrasi. Menurutnya, administrator merupakan subordinat dari elected official. Pejabat politik ini, berdasarkan interpretasinya akan keinginan publik, selanjutnya memberikan mandat kepada administrator publik untuk melaksanakan keinginan tersebut. Kemudian, administrator diharapkan responsibel dalam melaksanakan kewajibannya sesuai dengan arahan. Dalam argumen di atas, Finer merumuskan responsibilitas dalam dua cara yang berbeda. Rumusan pertama adalah X akuntabel kepada Y untuk Z. Rumusan kedua mengandung adanya kewajiban moral personal, dalam artian bahwa pertimbangan kesalahan atau kekeliruan lebih didasarkan pada kesadaran personal, karenanya hukuman (punishment) kepada seseorang merupakan sesuatu yang dianggap tidak menyenangkan.

Definisi Akuntabilitas

Menurut The Public Administration Dictionary, akuntabilitas merupakan sebuah kondisi dimana individu yang menjalankan kekuasaan senantiasa dibatasi oleh external means dan internal norms (Chandler and Plano 1998, dalam Koppell, 2005). Sarana eksternal meliputi arahan dari masyarakat, lembaga legislatif, maupun peradilan. Disamping itu, hukum, regulasi, dan prinsip-prinsip moral pun senantiasa membatasi individu yang menjalankan kekuasaan.

Sementara Simon, Sminthburg, dan Thompson (1950) mengatakan bahwa akuntabilitas adalah those methods, procedures, and forces that determine what values will be reflected in administrative decision (dalam Bertelli 2004). Akuntabilitas mengacu kepada representasi kepentingan dan nilai-nilai yang ada dalam keputusan-keputusan administrasi.

Sementara itu, Marshall Dimock dan Gladys Dimock mengatakan bahwa:

To be accountable means to act responsibility, that is, in accordance with predetermined standards of propriety. For the public administrator, however, accountability is more than a matter of manners and custom; it is a matter of law. To be accountable also describes a person on whom one can count. For the administrator, this means knowing his duty and doing it – being honest and acting with probity. Thus the combined modern meaning of accountability is duty, both legal and moral. (Dimock and Dimock 1969, dalam Denhardt and Denhardt 2003). Menyimak pendapat Dimock dan Dimock di atas, akuntabilitas lebih menekanan pada isu legal dan moral, baik secara internal maupun eksternal.

Paul (1991) mendefenisikan akuntabilitas sebagai “holding individuals and organisations responsible for performance measured as objectively as possible”. Defnisi ini memiliki fungsi oversight, yang menurut Mansfield (1982) merupakan jawaban dari empat pertanyaan berikut: a) apa tujuan sebuah pelayanan; b) kepada siapa pelayanan diberikan; c) bilamana atau kapan pelayanan diberikan; dan d) dengan sarana apakah pelayanan tersebut diberikan.

Berdasarkan interpretasi di atas, The Harper Collins Dictionary of American Government and Politics (Shafritz, 1992), maka akuntabilitas dapat dimaknai sebagai 1) the extent to which one must answer to higher authority – legal or organizational – for one’s action in society at large or within one’s organization; 2) an obligation for keeping accurate records of property, documents, or funds. Dalam definisi ini, ada kewenangan yang lebih tinggi atau lembaga pengawas, pengawasan atau judgment dari kewenangan yang lebih tinggi, tindakan administrasi dalam masyarakat pada umumnya atau organisasi, dan rekaman-rekaman formal sebagai alat atau means yang menunjukkan kepatuhan terhadap standar tertentu.

Sementara itu, Dubnick dan Romzek (1991) memandang akuntabilitas lebih mengacu kepada "answerability" kepada seseorang yang memiliki otoritas, terkait dengan kinerja yang diharapkan oleh pemilik otoritas yang memiliki sumber kontrol yang legitimit.

Senada dengan pendapat di atas, Oakerson (1989) mengatakan bahwa menjadi akuntabel artinya harus memberikan pertanggungjawaban, baik menyangkut segala tindakan yang diambil (action) maupun yang tidak diambil (inaction), dan siap menerima segala konsekuensinya (dalam Roberts, 2002). Berdasarkan pendapat di atas, maka segala kegiatan yang dilakukan ataupun tidak dilakukan oleh individu atau organisasi harus mampu dipertanggungjawabkan kepada pemegang otoritas kunci, dan akuntabilitas dapat terwujud dalam bentuk "punishment" atau "reward" yang diberikan oleh otoritas kunci kepada pihak yang diberikan mandat. 

Sedangkan menurut Romzek and Dubnick (1998), akuntabilitas pada dasarnya dimaknakan sebagai upaya individu atau organisasi untuk mempertanggungjawabkan kinerjanya yang diharapkan oleh pihak lain. Berdasarkan pandangan ini, akuntabilitas lebih sebagai suatu tuntutan moral individu atau organisasi untuk mempertanggungjawabkan segala kewenangan yang telah diberikan kepadanya oleh pemegang otoritas yang lebih tinggi.

Pendekatan terhadap Akuntabilitas

Akuntabilitas dapat dipahami dari dua pendekatan yang berbeda (O’Connell 2005). Pertama dilihat dari principal-agent theory. Menurut teori ini, pemegang otoritas (principal) mempekerjakan pihak tertentu (agent) yang harus dimonitor untuk mencegah terjadinya perilaku menyimpang. Dalam perspektif ini, akuntabilitas berkenaan dengan mempekerjakan pihak yang tepat, menilai pekerjaannya, dan memberikan reward atau ganjaran sesuai dengan capaian pekerjaan. Dalam pandangan tradisional (one-way model) ini, principal adalah reviewer. Principal menilai laporan pekerjaan agent dan memutuskan apa dan bagaimana memberikan penalti, bahkan mengubah pola hubungannya dengan agent.

Namun relasi tersebut bukanlah satu-satunya model untuk menetapkan harapan kinerja. Dalam prakteknya, banyak hubungan atau relasi yang tidak hanya one-sided. Para agent juga dapat menilai hubungannya dengan principal, dan memutuskan apakah tetap melanjutkan atau memperbaiki hubungan tersebut. Sehingga dapat dikatakan bahwa agent memiliki pola hubungan timbal balik dengan principal. Dalam kaitannya dengan kebijakan atau program pemerintah tertentu, terdapat beberapa principal, klien, maupun konstituen. Tentunya hal tersebut akan semakin merumitkan model akuntabilitas yang nantinya akan digunakan. Seperti yang dikatakan Bardach and Lesser (1996) agent bisa saja akuntabel terhadap beberapa principal dan memenuhi beragam ekspektasi yang bisa saja kontradiktif.

Berdasarkan pendekatan di atas, akuntabilitas tidak sekedar mengikuti one-way model saja, karena ada berbagai macam pemangku kepentingan yang terlibat dalam sebuah kebijakan atau program publik. Setiap pemangku kepentingan atau entitas menuntut akuntabilitas dari implementor kebijakan atau program menurut capaian kinerja yang diharapkan.

Sebagai sebuah proses, akuntabilitas berupaya untuk menjawab empat pertanyaan. Pertama, berkenaan dengan "responsibilitas", yaitu siapa yang melaksanakan tindakan apa, menghasilkan apa, dan untuk siapa. Mengidentifikasikan siapa berbuat apa dan untuk siapa merupakan langkah awal dalam setiap sistim akuntabilitas. Langkah ini selanjutnya akan membangun mutual accountability. Kedua, berkaitan dengan "diskresi", yaitu seberapa besar diskresi yang dimiliki oleh agent dalam melaksanakan pekerjaan yang diemban kepadanya. Jawabannya tergantung pada bagaimana ekspektasi kinerja telah dipahami, dan siapa yang memiliki kewenangan untuk memutuskan cara pencapaian sasaran kinerja. Ketiga, berkaitan dengan "pelaporan", yaitu siapa yang menyediakan informasi apa, dan kepada siapa. Menyediakan informasi tentang kinerja juga merupakan aspek penting dalam akuntabilitas. Principal perlu mengetahui apakah agent telah melaksanakan tanggung jawabnya. Keempat, berkenaan dengan "reviewing dan "revising", yaitu siapa yang menggunakan informasi apa untuk membuat keputusan ke depan.

Tipe dan Model Akuntabilitas

Romzek dan Dubnick (1987) mengajukan suatu pemikiran yang paling populer dalam membangun tipologi akuntabilitas publik. Mereka melihat akuntabilitas berdasarkan dimensi "sumber kontrol" dan "derajat kontrol". Dilihat dari sumber kontrol, akuntabilitas melibatkan kontrol internal dan kontrol eksternal. Sedangkan dari dimensi derajat kontrol, akuntabilitas melibatkan kontrol yang tinggi (high control) dan kontrol yang rendah (low control).

Berdasarkan kedua dimensi tersebut, akuntabilitas kemudian terbagi menjadi empat macam, yaitu akuntabilitas hirarkis, legal, profesional, dan politik. Akuntabilitas hirarkis atau birokratis (high internal control) merupakan pengaturan secara hirarkis berdasarkan pada pengawasan dan instruksi organisasi. Efisiensi kemudian menjadi nilai yang paling diutamakan, dan kepatuhan kepada aturan organisasi merupakan ekspektasi perilaku individu. Akuntabilitas legal (high eksternal control) tercapai melalui adanya kesepakatan kontrak. Mengikuti tipe ini, kepatuhan kepada hukum merupakan nilai yang paling diutamakan, dan kepatuhan terhadap mandat eksternal menjadi ekspektasi perilaku individu. Akuntabilitas profesional (low internal control) berdasarkan pada keahlian seseorang atau kelompok kerja. Menuruti tipe ini, keahlian menjadi aspek yang paling dikedepankan sementara penghargaan terhadap prestasi dan keahlian individu merupakan ekspektasi individu. Sedangkan akuntabilitas politik (low external control) berdasarkan responsivitas kepada pejabat publik terpilih, pelanggan atau klientele, dan agen lainnya. Mengikuti tipe ini, derajat responsivitas merupakan keutamaan dalam nilai, sedangkan responsif kepada pemangku kepentingan eksternal menjadi perilaku yang diharapkan. Secara ringkas dapat dilihat pada gambar berikut:

 

 

Gambar 1

Tipe-tipe Akuntabilitas menurut Romzek

 

Sumber ekspektasi dan/atau kontrol

 

Internal                       Eksternal



 

 

    Rendah

Derajat

Otonomi            Tinggi                    

 

 

Sumber: Romzek, 2000

Di dalam setiap lembaga atau program publik akan menampilkan sebuah pola hubungan di antara keempat tipe akuntabilitas di atas, dan beberapa tipe akan lebih cocok digunakan pada program tertentu. Kebanyakan kolaborasi di antara para agen, misalnya, lemah akan kewenangan hirarkis dan formal, dan acccountability holders maupun accountability holdees cenderung mengalami kesulitan dalam menentukan model akuntabilitas yang digunakan. Karena tidak tertutup kemungkinan seseorang membutuhkan adanya diskresi ketika melakukan pekerjaannya, maka suasana yang kolaboratif akan lebih efektif apabila berada di bawah mekanisme kontrol yang rendah yang didasarkan pada norma-norma profesional dan politis ketimbang di bawah kontrol yang tinggi yang menggunakan mekanisme kewenangan hirarkis dan legal yang kuat.

Kalau Romzek dan Dubnick memandang akuntabilitas dari perspektif derajat dan sumber kontrol, Behn (2001) justru mengajukan tipologi akuntabilitas yang lebih berfokus kepada isu-isu substantif organisasi. Ia kemudian memilah akuntabilitas ke dalam empat kategori, yaitu "accountability for finances”, "accountability for fairness", "accountability for abuse of power", dan "accountability for performance" (dalam Koppell, 2005).

Di sisi lain, Roberts (2002) juga memberikan tambahan mekanisme akuntabilitas yang olehnya disebut model akuntabilitas administratif. Model ini mencakup tiga tipe akuntabilitas, yaitu direction-based accountability, performance-based accountability, dan procedure-based accountability. Para pejabat publik, baik eksekutif dan manajer publik merencanakan arah strategis tiap organisasi dan menyatakan spesifikasi sasaran yang ingin diraih bersama (direction-based accountability). Kemudian mereka menetapkan ukuran-ukuran output dan outcome yang akan digunakan untuk memastikan apakah result yang diharapkan telah tercapai (performance-based accountabilty). Selanjutnya untuk membatasi dan mengarahkan perilaku anggota organisasi, maka perlu adanya hukum, peraturan, dan regulasi (procedure-based accountability)[2].

Meskipun model akuntabilitas administratif telah digunakan dalam literatur manajemen publik, namun seperti yang dikemukakan oleh Michael Harmon dalam tulisannya Responsibility as Paradox: A Critique of Rational Discourse on Government (1995) bahwa tren masyarakat saat ini (seperti reinvention) yang menuntut akuntabilitas dari pegawai publik cenderung akan gagal seperti halnya beberapa gerakan perubahan di waktu lampau. Mereka tidak mampu mencapai hasil yang diinginkan – yaitu pemenuhan segenap keinginan publik. Seperti yang dikatakan Harmon, perubahan (reform) merupakan seni manajemen dari segenap motif dan desakan-desakan yang kontradiktif yang mengatur kehidupan politik dan organisasi, dan publik gagal dalam memandang konsep di atas.

Dimensi-dimensi Akuntabilitas

Koppell (2005) mengajukan lima dimensi akuntabilitas. Kelima dimensi tersebut adalah transparansi, liabilitas, kontrol, responsibilitas, dan responsivitas. Kelima kategori tersebut tidaklah mutually exclusive, yaitu organisasi bisa saja akuntabel dilihat dari beberapa pandangan. Meski demikian, transparansi dan liabilitas dipandang mendasari konsep akuntabilitas dalam segala bentuk manifestasinya.

Transparansi adalah nilai utama dari akuntabilitas, dimana individu atau organisasi dikatakan akuntabel apabila ia mampu menjelaskan atau menilai tindakan atau aksinya. Dengan demikian, individu atau organisasi yang akuntabel tidak dapat menyembunyikan kesalahan atau menghindarkan dirinya dari sebuah penyelidikan. Transparansi merupakan instrumen yang paling penting untuk menilai kinerja organisasi, sebuah persyaratan kunci bagi semua dimensi akuntabilitas lainnya. Sebuah organisasi yang transparan menjamin akses kepada publik, pers, kelompok kepentingan, dan pihak lainnya yang memiliki kepentingan. Transparansi juga mensyaratkan kebenaran informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan dan publik. Pertanyaan penting untuk menilai akuntabilitas organisasi dari dimensi transparansi adalah: apakah organisasi mengungkapkan atau memberikan fakta-fakta terkait dengan kinerjanya?

Selain transparansi, liabilitas merupakan dimensi lain akuntabilitas. Beberapa konsepsi akuntabilitas mensyaratkan individu dan organisasi untuk dapat menghadapi segala konsekuensi yang melekat pada kinerja. Berdasarkan konsepsi ini, individu dan organisasi harus liable akan tindakan atau aksinya, memberikan ganjaran atau hukuman ketika terjadi pelanggaran, dan memberikan reward ketika individu memberikan kesuksesan bagi organisasi. Pertanggungjawaban atas penyelewengan dana, ketidaktepatan alokasi risorsis, atau penyalahgunaan kewenangan atau otoritas. Sebaliknya, sistem remunerasi diberikan berdasarkan kinerja individu dan organisasi. Para pegawai publik menerima bonus dan kompensasi berdasarkan capaian kinerjanya.

Pengungkapan pelanggaran ataupun kinerja yang lemah tanpa adanya liabilitas merupakan cerminan dari lemahnya derajat akuntabilitas. Konsekuensi harus melekat erat dengan kinerja dalam bentuk reward, penambahan atau pengurangan kewenangan budget, meningkatkan atau mengurangi diskresi, atau meningkatkan atau mengurangi monitoring. Hal ini sejalan dengan prinsip liabilitas dalam akuntabilitas. Pertanyaan kunci dalam menilai liabilitas adalah: apakah individu atau organisasi dapat menghadapi konsekuensi berkenaan dengan kinerja?

Dimensi ketiga yang dibangun pada fondasi transparansi dan liabilitas adalah kontrol. Prinsipnya sederhana, yaitu jika perilaku X dapat menyebabkan perilaku Y, maka dapat dikatakan X mengontrol Y – sehingga Y akuntabel kepada X. Hal ini berlaku pula dalam sistem birokrasi, yang menekankan pola hubungan antara principal dan agent seperti yang telah diuraikan di awal tulisan ini. Konsepsi ini merupakan starting point untuk menganalisis akuntabilitas organisasi. Plausibilitas kontrol birokratis telah menjadi subyek pembicaraan dan perdebatan semenjak awal kelahiran ilmu administrasi publik. Wilson dan Goodnow menawarkan ide normatif tentang dikotomi politik dan administrasi. Dalam visinya, pejabat yang dipilih harus mampu mencapai segenap konsensus tujuan kebijakan publik, dan bersandarkan pada birokrat untuk mengimplementasikan kebijkan yang terpilih.

Sejalan dengan konsepsi ini, kontrol kepada birokrasi pemerintahan sebagai elemen penting dari akuntabilitas. Ia menegaskan bahwa birokrasi pemerintahan harus menjalankan kehendak publik yang terefleksikan melalui wakil-wakilnya dalam lembaga perwakilan (legislatif). Dengan demikian, pertanyaan kunci terhadap dimensi kontrol adalah: apakah organisasi melakukan apa yang menjadi arahan dari principal nya?

Dalam pandangan kontrolbilitas, individu (birokrat) yang akuntabel dibatasi oleh perintah dari para principal. Namun, birokrat dan organisasi dibatasi oleh hukum, peraturan, dan norma-norma. Inilah yang kemudian dilabelkan dengan istilah responsibilitas. Tentunya cakupan yang luas dari dimensi responsibilitas memberikan pemahaman yang variatif. Kepatuhan terhadap hukum merupakan sesuatu yang lebih preferable bagi birokrasi ketimbang kepatuhan kepada seorang principal.

Responsibilitas merupakan elemen kunci seperti yang dikemukakan oleh Friedrich dalam perdebatannya dengan Finer. Menurut Friedrich, birokrat yang akuntabel tidak harus mengikuti aturan atau perintah, tetapi harus menggunakan keahliannya yang dibatasi oleh standar profesional dan moral. Tidak mengherankan bila beberapa pengamat menilai bahwa standar profesional dapat menghindarkan kontrol melalui subtitusi kepentingan-kepentingan profesional untuk public concerns. Kesemuanya itu pada akhirnya bermuara pada sebuah pertanyaan kunci akan dimensi responsibilitas, yaitu: apakah organisasi mengikuti segenap peraturan yang ada?

Responsivitas berkaitan dengan keinginan dari konstituen organisasi atau klien. Dengan demikian responsivitas cenderung menekankan pendekatan yang berorientasi pelanggan (customer-oriented approach) seperti yang disarankan dalam gerakan reinventing government.

Setidaknya ada dua konsepsi responsivitas. Konsepsi pertama berfokus pada tuntutan dari pihak yang dilayani. Organisasi menetapkan sejumlah preferensi dari klien, mengumpulkan input, dan mengartikulasikan preferensi tersebut. Sedangkan konsepsi kedua lebih berfokus pada kebutuhan atau sasaran-sasaran substantif organisasi. Artinya, sebuah organisasi dikatakan akuntabel jika ia mampu mencapai sebuah sasaran substantif atau memenuhi kebutuhan tertentu. Di sini terdapat perbedaan penekanan. Dalam pemahaman kontrol, apabila sebuah lembaga birokrasi mendapatkan perintah maka akuntabilitas dinilai berdasarkan kepatuhan dalam melaksanakan perintah tersebut. Apabila birokrat merespon preferensi (demand), maka akuntabilitasnya merupakan sebuah fungsi dari kepuasan pelanggan. Sebuah penekanan pada ekspektasi substantif (misalnya mengurangi kemiskinan atau meningkatkan aktivitas ekonomi) akan mengubah standar akuntabilitas kepada kinerja. Organisasi dikatakan responsif (akuntabel) jika mampu memenuhi kebutuhan dari populasi yang dilayaninya. Hal ini seringkali digambarkan sebagai pandangan mendasar dari akuntabilitas.

Tantangan yang Dihadapi

Ada sejumlah tantangan terkait dengan akuntabilitas publik. Pertama, berkaitan dengan bagaimana membangun ekspektasi, kinerja, mempertahankan responsivitas agen, menilai kesalahan, menekankan aspek responsibilitas, menetapkan siapa yang bertindak sebagai maestro, dan mengelola mekanisme akuntabilitas (Romzek and Dubnick 1998). Isu berkaitan dengan penetapan siapa yang menjadi "master" atau sovereign dalam sebuah hubungan akuntabilitas bukanlah pekerjaan yang mudah. Ada sejumlah sumber ekspektasi yang legitimit, termasuk diantaranya adalah para supervisor, para elected official, klientele, asosiasi profesional, dan warga negara secara umum. Namun kepada siapa akuntabilitas tersebut harus diberikan adalah sebuah tantangan dan menjadi hal yang paling penting karena berkaitan dengan strategi manajerial yang nantinya diambil.

Kedua, seringkali terjadi tumpang tindih hubungan dalam sistem akuntabilitas yang menggambarkan kontrol internal maupun eksternal dan beragam tingkat kewenangan (otonomi). Akuntabilitas hirarkis didasarkan pada pengawasan yang melekat pada individu yang memiliki otonomi kerja yang rendah. Peraturan, regulasi, perintah atau arahan organisasi, dan supervisor adalah contoh dari tipe ini. Hal ini akan lebih terlihat jelas dalam sebuah sistem akuntabiltas militer. Akuntabilitas legal melibatkan pengawasan eksternal terkait dengan kepatuhan para manajer yang diberikan kewajiban tertentu. Review yang diberikan oleh pengadilan terhadap segenap prosedur kepolisian, audit keuangan, dan dengar pendapat legislatif merupakan beberapa contoh. Hubungan akuntabilitas profesional digambarkan dalam kesepakatan kerja yang menghasilkan tingkat kewenangan atau otonomi yang tinggi kepada individu yang mendasarkan pembuatan keputusannya pada norma-norma yang terinternalisasi. Norma-norma tersebut berasal dari sosialisasi profesional, keyakinan personal, pelatihan organisasi, dan pengalaman kerja. Berdasarkan tipe akuntabilitas ini, para pegawai memiliki diskresi untuk memilih respon manajerial yang tepat. Selanjutnya pegawai akan dievaluasi, apakah penilaian (judgment) telah konsisten dengan aturan dan memberikan usaha yang terbaik atau tidak. Hubungan akuntabilitas politik memberikan para manajer nilai responsivitas kepada para stakeholder eksternal utama, seperti misalnya para elected official, kelompok klientele, publik secara keseluruhan, dan sebagainya. Para manajer yang bekerja berdasarkan tipe akuntabilitas ini diharapkan dapat mengantisipasi segenap keinginan dari para pemangku kepentingan inti. Mereka memiliki segenap diskresi untuk memutuskan apakah dan bagaimana untuk merespon kehendak para stakeholder. Penekanan pada orientasi pelayanan kepada pelanggan dan responsif kepada kebutuhan para klientele merupakan contoh dari tipe akuntabilitas ini.

Ketiga, fakta bahwa para birokrat atau manajer publik menghadapi segenap ekspektasi yang berbeda dan bekerja di bawah tuntutan beberapa tipe akuntabilitas secara simultan akan menciptakan tantangan selanjutnya yaitu bagaimana mengelola berbagai sistem akuntabilitas tersebut. Secara individual berbeda, baik dalam hal bagaimana mereka merasakan hubungan yang ada, maupun secara giat mengelola hubungan tersebut. Bisa saja mereka menjadi pasif, sedikit reaktif, atau berupaya untuk mempengaruhi ekspektasi dan standar akuntabilitas. Pertanggungjawaban kinerja berdasarkan standar profesional bisa saja tidak dapat menghindarkan seseorang dari sanksi akibat kesalahan berdasarkan standar hirarkis (tidak mengikuti aturan). Sama halnya juga, memberikan kepada klien atau pelanggan apa yang mereka inginkan (akuntabilitas politik) seringkali kontradiktif dengan peraturan organisasi (standar hirarkis) atau bahkan preferensi para pejabat yang dipilih publik (elected official).

Akuntabilitas Berbasis Kinerja

Reformasi yang dicanangkan oleh pemerintah didisain untuk meningkatkan derajat akuntabilitas. Namun pengalaman menunjukkan bahwa seringkali program meningkatkan paperwork tetapi memiliki dampak yang kecil pada efektivitas program – perhatian utama dari akuntabilitas program. Berbagai penelitian akuntabilitas mengungkapkan permasalahan umum yaitu bagaimana mendisain kebijakan atau program publik yang akuntabel di mata pemangku kepentingan.

Akuntabilitas hasil atau kinerja memiliki beberapa tantangan, dengan beberapa alasan mendasar. Pertama, persoalan menyangkut hasil mana yang harus diukur, dan data yang tepat bisa saja sulit didapat. Kedua, para kolaborator cenderung ragu akan kapasitasnya, atau karena lingkungan di luar kontrolnya dapat mempengaruhi hasil yang ingin dicapai. Ketiga, mengukur hasil tertentu dapat menyempitkan upaya implementasi sehingga sasaran-sasaran kebijakan atau program yang lebih sulit untuk diukur akan displaced. Keempat, akuntabilitas hasil menuntut reorientasi mental yang menyeluruh pada diri manajer publik, pemegang otoritas, dan para stakeholder, staf dan kolaborator, dan masyarakat (Page, 2004). Berkaitan dengan hal di atas, ada beberapa konsep baru yang muncul, diantaranya adalah partner accountability (Bardach and Lesser 1996), learning through experimentation (Weber 1999), dan 360-degree accountability for performance (Behn 2001).

Akuntabilitas kinerja atau hasil terletak pada empat platform utama. Pertama, kapasitas untuk mengelola ekspektasi dan merespon tuntutan stakeholder secara politis. Para manajer publik dapat memberikan pemahaman kepada para overseer melalui keterlibatan para stakeholder dalam proses perencanaan dan implementasi program, dan membangun konstituensi untuk agenda kerjanya. Dengan melibatkan kepentingan-kepentingan yang mempengaruhi pengembangan sebuah kebijakan atau program maka akan meningkatkan kualitas keputusan dan membangun dasar dukungan yang luas bagi kebijakan atau program tersebut. Kedua, kapasitas untuk mengelola ekspektasi dan merespon tuntutan di antara para rekanan profesional dan partner. Pemimpin efektif akan mampu mengelola ekspektasi, dan lebih responsif terhadap tuntutan profesional dan staf lainnya melalui penetapan visi yang jelas dan tujuan yang konkrit. Beberapa di antaranya menggunakan proses keputusan partisipatori, konsultasi, pemberdayaan, tim pembelajaran, dan strategi lainnya untuk melibatkan para staf dalam mengelola dan memperbaiki organisasi. Ketiga, pengukuran hasil (results measurement) yaitu kapasitas untuk mengidentifikasi misi, tujuan, dan indikator  kemajuan, dan mengetahui perubahan kemajuan dalam setiap waktu. Keempat, mengelola hasil yaitu kapasitas untuk menggunakan data berdasarkan hasil yang dicapai, untuk menilai kemajuan dan memperbaiki kebijakan dan pelaksanaannya di masa datang.

Penutup

Tidak mudah ketika berbicara tentang akuntabilitas publik. Begitu banyak tantangan yang ditemui ketika konsep ini diangkat ke permukaan. Kepada siapa seseorang harus akuntabel, dan apa yang akan diakuntabilitaskan merupakan dua pertanyaan mendasar yang harus dijawab dalam setiap perdebatan tentang akuntabilitas publik. Ketika pertanyaan tentang kepada siapa seseorang harus akuntabel, bukankah dalam sektor publik begitu banyak principal yang batas-batasnya sedemikian kabur? Ketika begitu banyak pemangku kepentingan yang memiliki kepentingan yang berbeda bahkan kontrakdiktif, kepada siapa manajer publik harus akuntabel? Setidaknya tulisan ini telah mendiskusikan berbagai hal tersebut.

Daftar Pustaka

Denhardt, Janet V. and Robert B. Denhardt. The New Public Service: Serving, not Steering. M. E. Sharpe, 2003.

Dubnick, Melvin J. “Accountability and Ethics: Reconsidering the Relationships”. Journal of Organization Theory and Behaviour, 2003.

Johnston, Jocelyn M. and Barbara S. Romzek. “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform: Rhetoric, Theories, and Reality.” Public Administration Review, 1999.

Kearns, K. P. Managing for Accountability: Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organization. San Fransisco, CA: Jossey-Bass, 1996.

Kearns, Kevin P. “The Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations: An Analytical Framework”. Public Administration Review. 1993.

Koppell, Jonathan GS. “Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder.” Public Administration Review, 2005.

Kumorotomo, Wahyudi. Akuntabilitas Birokrasi Publik: Sketsa Pada Masa Transisi. Pustaka Pelajar, 2005.

Page, Stephen. “Measuring Accountability for Results in Interagency Collaboratives.” Public Administration Review , 2004.

Romzek, Barbara S. “Accountability of Congressional Staff.” Journal of Public Administration Research and Theory, 2000.

Romzek, Barbara S. and Melvin Dubnick J. Accountability. In Shafritz, J.M. (ed). Defining Public Administration: Selections from the International Encyclopedia of Public Policy and Administration. Boulder, CO: Westview Press, 2000.

Romzek, Barbara S. and Patricia Wallace Ingraham. “Cross Pressures of Accountability: Initiative, Command, and Failure In The Ron Brown Plane Crash.” Public Administration Review, 2000.

Vigoda, Eran. “From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration.” Public Administration Review , 2002.

 

 

 



[1] Staf pengajar pada Departemen Administrasi, FISIP Universitas Airlangga

[2] Istilah “procedure-based accountability” lebih menekankan pada kontrol ketimbang pada output dan outcome. Misalnya hukum dan regulasi terkait dengan rekrutmen pegawai, pemberhentian pegawai, penganggaran, dan akuisisi.

Tinggalkan Komentar

Nama :
E-mail :
Web : tanpa http://
Komentar :
Verification Code :